چالشها و راهکارهای تحول در روابط امنیتی آمریکا و عربستان
مخاطب ۲۴:بلال صائب، رئیس بخش امنیت و دفاع اندیشکده خاورمیانه نوشت: آمریکا و عربستان سعودی، دهههاست که شکل فعلی رابطه خود را داشتهاند؛ اما در سالهای اخیر، صحنه خاورمیانه دستخوش تحولات مختلف و متعددی بوده است. این تغییرات تا حدی در رابطه این دو کشور ایجاد مسئله و از طرفی کارآیی این رابطه را برای این دو بازیگر دچار چالش کرده است. بلال صائب، تحلیلگر سیاسی-نظامی، برای اندیشکده خاورمیانه به بررسی این چالشها و نیز مرور برخی راهکارها برای بهروزرسانی این رابطه پرداخته است. گزیدهای از این مطلب را در ادامه میخوانید. این نوشته البته، موضع روزنامه هممیهن نیست و جهت اطلاعرسانی منتشر میشود.
دکترین کارتر
رابطه دیپلماتیک ایالاتمتحده و عربستان سعودی به ۱۹۳۳ برمیگردد، اما در ۱۹۴۵ بود که این رابطه برجسته شد، وقتی فرانکلین روزولت، رئیسجمهور ایالاتمتحده، دیدار مخفیانهای با ملک عبدالعزیز بن [عبدالرحمن آل]سعود در ناوی آمریکایی در کانال سوئز داشت تا پادشاهی سعودی را به گستره نفوذ آمریکا نزدیکتر کند و دسترسی آمریکا را به نفت عربستان فراهم؛ با این حال، واضحترین نمود حمایت امنیتی ایالاتمتحده از عربستان سعودی (و دیگر دولتهای عربی حاشیه خلیج [فارس]) سه و نیم دهه بعدتر و در دکترین کارتر از راه رسید.
نگران از تهاجم اتحاد جماهیر شوروی به منطقه غنی از نفت خلیج [فارس]بعد از حملهای که در ۱۹۷۹ به افغانستان داشت، رئیسجمهور، جیمی کارتر در ۲۳ ژانویه ۱۹۸۰ در سخنرانی سالانه وضعیت کشورش اعلام کرد که ایالات متحده اگر لازم باشد از منابع نظامی خود برای دفاع از منافع آمریکا در خاورمیانه استفاده خواهد کرد. سه سال بعد از این اظهاراتش، ستاد مرکزی فرماندهی ارتش آمریکا، سنتکام که پیشتر کارگروه مشترک ویژه اعزام سریع بود، ایجاد شد تا دکترین کارتر برش داشته باشد و حضور نظامی گستردهتری برای ایالاتمتحده در منطقه برپا کند.
دکترین کارتر زمانی که اعلام شد، سودمند بود، چون نهتنها به شوروی بلکه به مردم آمریکا به وضوح علامت میداد که ایالاتمتحده مصمم است علیه هر مهاجم بالقوهای از نیروی نظامی استفاده کند تا از منافع نفتیاش در منطقه حفاظت کند؛ اما این یک اعلام سیاست آمریکایی بود که بنا بود به دغدغههای آمریکایی رسیدگی کند و از اهداف آمریکایی حمایت کند که بعدتر روی حفاظت از جریان ارزان و مداوم انرژی از منطقه به اقتصاد آمریکا متمرکز شد.
ذات یکجانبه دکترین کارتر از آن زمان تا به امروز تغییری نکرده است. این از سر ایراد گرفتن از ایالات متحده برای اولویتدادن به منافع خودش نیست. دولتهای مستقل همین کار را میکنند؛ اما به دور از صداقت خواهد بود، اگر توجه نکنیم که دکترین کارتر همچنان خیابان یکطرفهای است که توجهش به نیازها، ترسها و ملاحظات عربستان سعودی یا دیگر شرکای عربی که امنیتشان ممکن است در خطر باشد یا ممکن است هدف حمله باشد، اصلا کافی نیست. در واقع، هیچوقت گفتوگویی جدی نه درون دولت ایالاتمتحده و نه با سعودیها در این باره نشده است که در چه شرایطی، اگر عربستان سعودی هدف حمله قرار گیرد، ایالات متحده به پشتیبانیاش خواهد آمد؛ البته، بین ایمنی فیزیکی عربستان سعودی (یا هر شریک دیگری) و منافع ایالاتمتحده ارتباطی وجود دارد، اما این رابطه مستقیم نیست.
بعید به نظر میرسد که ایالاتمتحده سطح رابطه امنیتی خود با عربستان سعودی را به یک اتحاد ارتقا دهد. مشخصا مسائل و موانع بر سر راه چنین ایدهای بیش از حد زیاد هستند، هم سیاسی و هم راهبردی. داخل آمریکا، هیچ میلی در میان افکار عمومی آمریکا و بیشتر نخبگان آمریکا برای شکلدهی به اتحادی رسمی با یک سلطنت مطلقه مثل عربستان سعودی وجود ندارد. سخت بتوان تصور کرد یک رئیسجمهور آمریکا این مسئله را برای رأی نزد کنگره ببرد، چون بلافاصله اکثر نمایندگان ردش خواهند کرد. طبق قانون ایالاتمتحده، یک معاهده نیاز به تصویب و «مشورت و رضایت» سنا دارد.
شکلدهی به یک پیمان دفاعی رسمی با عربستان سعودی بدون انجام همین کار با دیگر شرکای کلیدی منطقه، شامل اسرائیل، مصر، اماراتمتحده عربی، بحرین و قطر هم به احتمال فراوان به یک بحران دیپلماتیک با همه این کشورها تبدیل خواهد شد. تازه بگذریم از تایوان که حالا یکی از دغدغههای اصلی مقامات ایالات متحده است. ایالاتمتحده هم اساسا نمیتواند هزینه برپایی اتحاد با همه یا حتی بعضی از این کشورها را متقبل شود و منابع نظامی بیشتری به خاورمیانه اختصاص دهد، در زمانی که روی ممانعت از تبدیل چین به هژمونی در آسیا متمرکز است. این به لحاظ راهبردی نابخردانه و برخلاف اولویتهای جدید سیاست خارجی آمریکاست؛ اولویتهایی که در راهبرد امنیت ملی و راهبرد دفاع ملی طرحریزی شدهاند.
پس اگر وضعیت فعلی روابط ایالاتمتحده و عربستان سعودی، لااقل برای سعودیها، نامطلوب و ناپایدار است و شانس ارتقای رابطه به یک اتحاد رسمی دور از دسترس است، چه کاری به لحاظ سیاسی و راهبردی شدنی است؟ خودِ تصوری که بر رابطه ایالاتمتحده و عربستان سعودی حاکم است، ایراد دارد. هنوز بر محور رویکرد حفاظتی از سوی ایالاتمتحده میگردد. از پذیرش عنصر شراکت امنیتی با عربستان سعودی، به کار گرفتناش بهعنوان اهرم و عملیاتیکردناش عاجز است.
همکاری امنیتی جدید
دیگر برای واشنگتن کافی نیست که از ابزار کلیدی همکاری امنیتی با عربستان در ساختار کشورداری آمریکا [تنها]برای کسب پایگاه و دسترسی نظامی در منطقه، فروش سلاح، شکل دهی به روابط سیاسی با رهبران محلی یا حفظ توافقات صلح اعراب و اسرائیل استفاده کند. امروز، طبق تعریف خود وزارت دفاع آمریکا، همکاری امنیتی ایالات متحده باید به دنبال این باشد که به شکل مؤثرتری برای شرکای منطقهای انگیزه و توانایی ایجاد کند که امنیتشان را خودشان فراهم کنند و اگر لازم باشد، در عملیات ترکیبی به رهبری ایالاتمتحده به دنبال منافع امنیتی مشترک شرکت کنند. بدون تردید این کار سختی است، اما این کف جدید انتظارات است که باید به آن رسید. این ستاره شمالی است.
منطقی است که از هرگونه جنگ با ایران باید اجتناب شود، چون برای همه منطقه ویرانگر خواهد بود. با وجود تنشهای مذهبی و رقابت چندین دههای عربستان و ایران، ممکن است صدها، اگر نه هزاران نفر کشته شوند و اگر درگیریها طولانی شود یا اوج بگیرد، ممکن است اقتصاد جهانی در نتیجه اخلال در بازارهای انرژی، آسیب بسیار ببیند؛ اما سعودیها و آمریکاییها چارهای ندارند جز اینکه برای چنین جنگی و دیگر احتمالات نظامی با ایران، آماده باشند.
عربستان سعودی که امنتر و تواناتر باشد، دو پیشنیاز اساسی دارد: ۱. توانایی تولید قدرت رزمی پایدار و معتبر که خودش در دوران صلح ایجاد کرده باشد؛ ۲. توانایی واکنش مؤثر، بهتنهایی یا بهعنوان بخشی از یک ائتلاف، در مقابل احتمالات نظامی متنوع. عربستانسعودی هیچ کدام از این کارها را نتوانسته انجام دهد، لااقل نه به شکلی کافی و مؤثر.
بخش دفاعی عربستانسعودی، هم در جنبه غیرنظامی و هم در جنبه نظامی، از بیشتر جوانب بیتأثیر و بسیار ناکارآمد است. این بخش هر سال صدها میلیون دلار خرج روی دست ریاض میگذارد. دلایل این نتیجه متعدد هستند.
به رغم اصلاحات دفاعی اخیر، عربستان سعودی همچنان در ارائه یک رهبری درست راهبری، عملیاتی و تاکتیکی به نیروهای نظامی خودش، دچار کلنجار است. این یعنی نه مأموریتها و نه تواناییها را به درستی اولویتبندی نمیکنند و نمیدانند چطور به درستی نیازمندیهای نظامی خود را شناسایی کنند. همچنان تجهیزات گرانقیمتی میخرند که غیرضروری یا بیربط به نیازهایشان است و بهسختی میتوانند بر سطح آمادگی سربازان خود، نظارت کنند، آن را ارزیابی و بررسی کنند یا ارتقا دهند. وزارت دفاع سعودی توانایی اندکی برای شناسایی مؤثر، آموزش، اعزام و بازگرداندن نیروهایی دارای توانایی فنی دارد.
عربستان سعودی به ایالات متحده، بزرگترین و مهمترین ارائهکننده اسلحهاش، نیاز دارد؛ اما ایالات متحده هم به عربستان سعودی نیاز دارد، چون هر چقدر هم که رهبران ایالات متحده بگویند آمریکا میخواهد «به جنگهای بیپایان در خاورمیانه پایان» دهد، تا وقتی ایران به تعقیب برنامه هستهای خود ادامه میدهد و امنیت منطقه را تهدید میکند، این احتمال هست که ایالات متحده باز مجبور به نبرد در منطقه شود.
با این حال، تفاوت کلیدی در جنگ بالقوه بعدی این خواهد بود که واشنگتن نخواهد خواست تنها بجنگد. به شرکای منطقهایاش نیاز خواهد داشت تا ایفای نقشی داشته باشند، بسیار معنادارتر از ایفای نقشی که در عملیات طوفان صحرا [در سالهای ۹۰ و ۹۱ در واکنش به حمله عراق به کویت]یا حتی در عملیات عزم راسخ [آغازشده از سال ۲۰۱۴ و علیه داعش]داشتند. سعودیها نیاز دارند حدی از توانایی برای راهبردپردازی، سازماندهی به کارها، برنامهریزی، عملیات، ادغام، مدیریت و حفظ موضع به دست بیاورند.
اگر سعودیها بتوانند این فرایندها و کارآمدیها را با یا بدون کمک ایالات متحده در خود توسعه دهند و زمانی که چنین کنند، در جایگاه قدرتمندتری خواهند بود که در شراکت با ایالاتمتحده، برنامههای دفاعی متحد و مفاهیم جنگی مشترکی شکل دهند. چنین برنامهها و مفاهیمی بسیار سودمند خواهد بود، نهتنها برای سعودیها، بلکه برای آمریکاییها و با ایجاد نقشه راهی هم برای برنامهریزی عملیاتی روزانه با سنتکام و هم برای برنامهریزیهای مبتنی بر تواناییها درباره منابع در آینده، با وزارت دفاع.
اگر ایالات متحده و عربستان سعودی میخواهند بدون اینکه یک گلوله شلیک کنند «شکل بهتری به فضا» بدهند تا بر اراده و محاسبات ایران تأثیر بگذارند، یعنی با رویکردی که فرهنگ راهبردی چین از دوران باستان مبلغ آن بوده است، باید این کار را با هم انجام دهند. این فرایند باید فراتر از آمادگی برای عملیات نبرد باشد. باید تدابیری به کار بگیرد که به دنبال پیشگیری از تقابل باشد.
همه اینها البته به شدت سخت است، چون عربستان سعودی و ایالات متحده هیچوقت چنین کاری نکردهاند. حتی پیمان سازمان آتلانتیک شمالی (ناتو)، درهمتنیدهترین و موفقترین اتحاد تاریخ جهان هم در بخش برنامهریزی دفاعی مشترک که بهعنوان «فرایند برنامهریزی دفاعی ناتو» شناخته میشود، دچار مشکل است. درست است که عربستان سعودی و ایالات متحده، متحد نیستند و در نتیجه نه تعهدات پیمانی و نه تخصص، نیرو، روالها، فرایندها و زیرساختهای لازم برای اجرای این شیوه ترکیبی دفاع را ندارند، اما این به این معنا نیست که جایی برای فهم سیاسی روشن و ماندگاری نیست که جای دکترین کارتر را بگیرد و شامل رویکردی همکارانهتر به امنیت باشد. یکی از چالشهای بسیار بزرگ در مقابل ناتو، چنان که دولتهای اوباما و ترامپ بهدرستی بیان کردند، این بود که بسیاری از اعضای این اتحاد حداقلهای بودجهای و اهداف برنامهریزیهای نظامی را برآورده نمیکنند. خوشبختانه، با توجه به ثروت انبوه و خرج فراوان دفاعی، عربستان سعودی این مشکل را ندارد. چالش واشنگتن و اولویتش این است که به سعودیها کمک کند، این بودجه را تبدیل به قدرت رزمی کنند.
بالا به پایین و پایین به بالا
درباره فرایند تحول دفاعی سعودی، اطلاعات عمومی اندکی هست، از آنجا که رهبران سعودی با هیاهوی بسیار، مثل پروژه «چشمانداز ۲۰۳۰»، تبلیغش نکردهاند؛ اما این فرایند جدیترین تلاش برای تغییرات اساسی در نهادهای امنیت ملی این پادشاهی از زمان برپاییاش توسط قبیله آلسعود در ۱۹۳۲ است. در واقع، این نسخه سعودی «گلدواتر نیکولز» است، [یعنی]مهمترین و جامعترین اصلاحات دفاعی در تاریخ ایالاتمتحده که در ۱۹۸۶ اجرایی شد.
برنامه تحول دفاعی سعودی بدون تردید کاری بلندمدت است، با توجه به چالشهای متعدد اجتماعی، سیاسی و سازمانیاش. بهعلاوه، محمد بنسلمان ممکن است بیشتر از تواناییاش قدم برداشته باشد و خطر این است که با تلاش برای رسیدگی همزمان به همه چیز، ممکن است او در نهایت دستاورد بسیار اندکی داشته باشد، اگر اصلا دستاوردی داشته باشد؛ اما درک مشخصی در میان رهبران سعودی وجود دارد که شیوه قدیمی کارها که فاسد، بیاثر و ناکارآمد بود، امنیت پادشاهی را کم میکرد؛ بنابراین گرچه این اصلاحات یک ماراتن است، لااقل بالاخره شروع شده است.
رهبران دولت ایالاتمتحده، تا حدی به خاطر تنشهای سیاسی در روابط دوجانبه، همچنان نقش مشورتی ایالات متحده در عربستان سعودی را تمام و کمال فعال و تأمین نکردهاند. در غیاب محرکههایی از سطوح بالایی، بهخصوص از سطح شورای امنیت ملی آمریکا، همکاری ایالاتمتحده و عربستان سعودی در مسائل دفاعی و امنیتی چندان پیش نخواهد رفت. این فقدان رهبری منجر به همکاری بیتأثیر شده است، نهتنها درون خود پنتاگون، بلکه با وزارت خارجه نیز.
فراتر از حضور دیپلماتیک ضعیف ایالات متحده در پادشاهی، واشنگتن از زاویه همکاری امنیتی در موضع آماده موفقیت قرار ندارد. این تا حد زیادی نتیجه میراث ساختاری و ترتیباتی است که مدتها پیش برپا و بر سرشان با عربستان سعودی مذاکره شده است. ایالات متحده، عمدتا از طریق سه سازمان با دولت سعودی همکاری امنیتی دارد که چندین دهه است در عربستان سعودی پایگاه دارند: ۱. مأموریت آموزش نظامی ایالاتمتحده در عربستان سعودی (یواسامتیام)؛ ۲. دفتر مدیریت برنامه، گارد ملی عربستان سعودی (اوپیام-اساِیانجی)؛ ۳. گروه همکاری نظامی وزارت کشور (اماوآی-اماِیجی) که اخیرا تبدیل شد به گروه همکاری نظامی ارتش ایالاتمتحده (یواساِی-اماِیجی). این ساختار بزرگ مشورتی ایالات متحده در پادشاهی سعودی، هرگز به شکل درست ترکیب و ادغام نشده است.
این سه نهاد تقریبا خودمختار عمل میکنند و تقریبا هیچ جا مسیرشان به هم وصل نمیشود. درست است که سعودیها اینطور ترجیح میدهند، واشنگتن هم نمیتواند مجبورشان کند دست بردارند از اینکه با شاخههای متمایز نظامی و وزارتخانههای امنیتیشان بهعنوان رقیب رفتار کنند، اما آمریکاییها هم این رویکرد و ذهنیت ناسالم سعودی را تغذیه میکنند، به این طریق که وضعیت فعلی را به راحتی میپذیرند و در اینکه به روشهای بهتری اشاره کنند که بهتر در خدمت منافع امنیتی جمعی باشد، ناتواناند.
خبر میرسد که حالا میلی در رهبران سعودی وجود دارد که تغییراتی در جایگاه ایالات متحده ایجاد کنند، تا رابطه آمریکا با برنامه تحول دفاعی را محکمتر کنند. خالد بنسلمان، وزیر دفاع سعودی و برادر محمد بنسلمان، در آخرین جلسه کمیته برنامهریزی راهبردی مشترک ایالاتمتحده و عربستان سعودی در ماه مه سال گذشته، درباره همین مسئله با کالین کال، معاون سیاستگذاری وزیر دفاع گفتگو کرد. آژانس همکاری امنیتی دفاعی مسئول این کار شد، اما تا امروز هیچ پیشرفتی در این زمینه رخ نداده است.
با این فرض که اراده قوی در سعودیها و آمریکاییها برای ساختاردهی دوباره به جایگاه ایالات متحده در پادشاهی سعودی وجود دارد، پیادهسازی آن باز با چالشهای قابلتوجهی مواجه میشود؛ برای مثال، اگر این هدف در دهه ۲۰۰۰ پیگیری میشود، وقتی خاورمیانه اولویت بالاتری در سیاست خارجه ایالات متحده بود و سنتکام از مراکز فرماندهی رزمی جغرافیایی بسیار بانفوذ بود، مدیریت وضعیت آسانتر بود؛ اما امروز، وقتی منطقه، درست یا غلط، اهمیت کمتری برای واشنگتن دارد و سنتکام منابع کمتری دارد، چالشهای بسیار بیشتری در کار است.
این هم کمکی به وضعیت نمیکند که انتظارات سعودیها درباره کمک ایالاتمتحده معمولا غیرواقعی است و درخواستهایشان هم به همان میزان نابجا. دولت سعودی میخواهد افسرهای درجهبالاتر آمریکایی درون وزارتخانههای امنیت ملی سعودی باشند تا بهطور مداوم در فرایند تحول دفاعی درگیر باشند؛ با این حال، مشخص است که تعداد افسرهای کل یا دریابانها محدود است و بیشترشان هم به دیگر مناطق اولویتدار اعزام شدهاند و نه به خاورمیانه. با این حال، این واقعا آن چه سعودیها نیاز دارند نیست؛ به جای اینها، آنها نیاز به متخصص مدیریت دفاعی باتجربه آمریکا دارند که درباره تغییرات نهادی سعودی، مشاوره بدهند. با این حال و به رغم همه چالشهای سیاسی، اداری، سرمایه انسانی و مالی، برپایی یک دفتر همکاری امنیتی ایالات متحده در پادشاهی سعودی باید یک اولویت بالای امنیتی برای واشنگتن باشد.
شرکتهای خصوصی مشاوره که آمریکایی هستند و در پادشاهی سعودی حضور دارند هم بسیار در فرایند تحول دفاعی مشغول هستند و درحالیکه برخی از آنها دارند کارهای مهمی میکنند، واقعیت این است که همهشان ملاحظات و منافع کسبوکار خودشان را دارند که لزوما یا کاملا با منافع دولت ایالات متحده یا دولت سعودی همخوان نیست. این به معنای محدودکردن فعالیت این شرکتها نیست؛ بلکه کلک کار این است که شراکت دولتی-خصوصی مؤثرتری برقرار شود که در آن دولت ایالاتمتحده پشت فرمان باشد، نه بر عکس. تقسیم کار ایدهآل به این شکل خواهد بود که دولت ایالاتمتحده به سعودیها مشورت میدهد که چه کنند و چگونه انجام دهند، درحالیکه پیمانکاران در پیادهسازی و جنبههای فنی سیستمهای تسلیحاتی ایالات متحده کمک میکنند.
نقطه عطف
تردیدی نیست که عملیات طوفان صحران لحظهای تعیینکننده در روابط امنیتی ایالات متحده و عربستان سعودی بود؛ اما سه دهه پیش بود. در دورانی بسیار متفاوت در سیاست خارجی آمریکا و در فضای منطقهای و بینالمللی بسیار متفاوتی رخ داد. منافع ایالاتمتحده در منطقه از آن زمان به شکل قابل ملاحظهای تغییر کرده است. تهدیدات علیه این منافع هم همینطور. اگر هم به خروج ایالاتمتحده از افغانستان در آگوست ۲۰۲۱ نگاه کنیم، تمایل آمریکا به اینکه دوباره در خاورمیانه به جنگ برود، فروکش کرده است.
از چالشها و اولویتهای بسیار مهم واشنگتن در عربستان سعودی، کمک به این پادشاهی است که امنیتش را خودش فراهم کند. منطق کار ساده است: هر چه عربستانسعودی بهتر بتواند در مقابل تهاجم ایران، بازدارندگی و دفاع داشته باشد ایالاتمتحده کمتر مجبور خواهد بود در این مأموریتها شرکت کند و در نتیجه این فرصت را خواهد داشت که بخش بیشتری از منابع نظامی خود در منطقه را به منطقه هند و اقیانوسیه یا اروپا منتقل کند، جایی که بیشترین نیاز به آنها وجود دارد.
کمک به سعودیها در این اهداف نیازمند نگاهی اساسا متفاوت به همکاری امنیتی ایالاتمتحده و ساختاردهی دوباره به برنامه کمک و آموزش نظامی ایالات متحده در این پادشاهی است. مسلحکردن سعودیها و یاددادن شلیک به آنها مهم است، اما به هیچوجه کافی نیست. ایالات متحده نیاز دارد به سعودیها کمک کند، توجه بسیار نزدیکتری به مدیریت دفاعی کنند و در آن سرمایهگذاری کنند.
اشتباه نکنید، سازماندهی دوباره به حضور و همکاری امنیتی ایالات متحده در این پادشاهی، کاری بسیار سخت است که نیاز به ارتباط دیپلماتیک و راهبردی چیرهدستانه ایالات متحده با ریاض دارد و نیز به هماهنگی و مصالحه مؤثر بیننهادی. به همین خاطر هم هست که رهبران پنتاگون و وزارت خارجه این همه وقت از این مکالمه پرهیز داشتهاند؛ اما زمان این سازماندهی دوباره اکنون است. سعودیها هم سرانجام مایل به این اصلاحات هستند و مجموعه درستی از ایدهها برای دفاع ملی دارند. ایالات متحده در روابطش با عربستان سعودی در مرحلهای ابتدایی قرار دارد، اما واشنگتن در واکنشاش به این وضعیت، ضعیف عمل میکند.
