بررسی لایحه وظایف و اختیارات وزارت میراث

مخاطب24:لایحه اهداف، وظایف و اختیارات وزارت میراث‌فرهنگی، گردشگری و صنایع دستی در تاریخ روز دوم اردیبهشت امسال اعلام وصول شد. این لایحه با تأخیری دو ساله، بر اساس تکلیف قانونی تبصره «۲» ماده واحده قانون تشکیل وزارت میراث فرهنگی، گردشگری و صنایع دستی مصوب ۱۳۹۵ به مجلس شورای اسلامی تقدیم شد.

در این راستا مرکز پژوهش‌های مجلس به مهمترین ضرورت‌های تدوین لایحه و با نگاهی اجمالی به کلیات، به تشریح نقاط قوت و ضعف آن پرداخته است.

ضرورت تعیین حدود و ثغور وظایف و اختیارات دستگاه و جلوگیری از تعارضات بین دستگاهی؛ یکی از معضلات روزمره وزارت میراث فرهنگی، گردشگری و صنایع دستی درگیری با دستگاه‌هایی است که دارای فعالیت‌های مشترک با حوزه‌های میراث فرهنگی، گردشگری و صنایع دستی هستند. مواردی همچون دریافت تعامل با سازمان حفاظت محیط زیست و سازمان منابع طبیعی و آبخیزداری کشور در مورد ثبت میراث طبیعی، مجوز‌های فعالیت در حوزه‌های گردشگری و صنایع دستی، مجوز برگزاری رویداد‌های مرتبط با این حوزه‌ها، از جمله محل‌های مناقشات بین دستگاهی به شمار می‌روند. این در حالی است که قانون با تصریح وظایف و اختیارات وزارتخانه می‌تواند از هرگونه تزاحم و تعارض بین دستگاهی احتمالی جلوگیری کند.

پیش نیاز ایجاد ساختار جدید؛ مسلماً استمرار فعالیت‌های وزارتخانه با ساختار یک سازمان غیرکارآمد است. تبدیل سازمان میراث فرهنگی، گردشگری و صنایع دستی به وزارتخانه، اقتضائات ساختاری جدیدی را می‌طلبد. این در حالی است که بدون وجود قانون شرح وظایف و اختیارات دستگاه، پیگیری این مهم از سوی سازمان اداری و استخدامی امکان پذیر نخواهد بود.

ظهور مسائل جدید؛ بروز موضوعات جدیدی همچون فعالیت‌های دانش بنیان یا تجارت الکترونیک، ضرورت ترسیم جایگاه حقوقی وزارتخانه برای برخورد متناسب با فعالیت‌های سه حوزه‌ی میراث فرهنگی، گردشگری و صنایع دستی در قالبی جدید را پررنگ می‌سازد.

ضرورت تبیین ارتباط با بدنه غیردولتی فعال؛ بخش قابل توجهی از فعالین هر سه حوزه میراث فرهنگی، گردشگری و صنایع دستی از بدنه غیردولتی می‌باشند. علاوه بر این، ضرورت نقش آفرینی بخش خصوصی در این حوزه‌ها، نیز بر کسی پوشیده نیست. در این میان، چهارچوب وظایف و اختیارات دولت در تعامل با بخش غیردولتی باید به وضوح توسط ابزار قانون مشخص شود.

نقاط قوت

توجه به نیاز‌های جامعه؛ توجه به تسهیل سفر به صورت همگانی و عادلانه و در جهت نشاط بخشی اجتماعی (بند ۵ ماده (۴)) یا ارائه آموزش عمومی، معرفی و شناساندن ارزش‌های میراث فرهنگی، طبیعی، گردشگری، صنایع دستی و هنر‌های سنتی (بند ۳۷ ماده (۴)) از جمله مواردی است که نشان از توجه به نیاز‌های اجتماعی در حوزه‌های سه گانه وزارت دارد.

توجه به ظرفیت‌های بخش غیردولتی؛ درنظرگرفتن ظرفیت‌های بخش غیردولتی موضوعی است که در اسناد و قوانین متعددی همچون سیاست‌های کلی اصل ۴۴، قانون الحاق برخی مواد به قانون تنظیم بخشی از مقررات مالی دولت (۲) مصوب ۱۳۹۳، قانون رفع موانع تولید رقابت پذیر و ارتقای نظام مالی کشور مصوب ۱۳۹۴و… همواره مورد تاکید بوده است. موضوع مهمی که در متن لایحه نیز مورد توجه بوده است. محور‌هایی نظیر تأسیس و فعالیت تشکل‌های حرفه‌ای (تبصره ۱ بند ۷ ماده (۴))، سازمان‌های مردم نهاد (بند ۹ ماده (۴))، جلب مشارکت‌های غیر دولتی (بند ۲۰ ماده (۴))، جلب سرمایه داخلی و خارجی (بند ۱۹ ماده (۴))، ارائه مشوق‌ها و جوایز به فعالین صنعت (بند ۱۷ ماده (۴))، اجازه بهره برداری از املاک و بنا‌های تاریخی غیر نفیس (بند ۱۱ ماده (۴)) همگی نشان از توجه تدوین کنندگان متن پیشنهادی نسبت به ظرفیت‌های بخش غیردولتی دارد.

توجه به اقتضائات نوظهور؛ لایحه پیشنهادی به موضوعات نوظهوری همچون فناوری‌های نوین، کسب و کار‌های دانش بنیان (بند ۲ ماده ۴) و تجارت الکترونیک (بند ۷ ماده ۴) توجه داشته است. این در حالی است که بعضاً ضرورت توجه به این موضوعات در قوانین پیشین مدنظر نبوده است. به عنوان مثال «قانون جهش تولید دانش بنیان» (مصوب ۱۴۰۱/۰۲/۳۱) اخیراً به تصویب رسیده است. این در حالی است که در قانون مزبور به وزارت میراث فرهنگی، گردشگری و صنایع دستی در جایگاه سیاست‌گذار دو شاخه از صنایع خلاق- گردشگری و صنایع دستی- توجهی نشده است. متن پیشنهادی حاضر می‌تواند رافع این مسئله باشد [۲].

توجه به ابهامات و تعارضات بین دستگاهی؛ لایحه حاضر با تصریح بر مواردی که محل اختلاف بوده است از تعارضات بین دستگاهی جلوگیری می‌کند. به عنوان مثال صدور مجوز ایجاد، بهره برداری، تمدید، لغو و نظارت بر تأسیسات و فعالیت‌های گردشگری و صنایع دستی (بند ۷ ماده (۴)) یا صدور مجوز‌های برگزاری رویدادها، جشنواره‌ها و نمایشگاه‌ها (بند ۱۴ ماده (۴)).

توجه به تعاملات و ظرفیت‌های بین المللی؛ لایحه مورد بحث ضمن توجه به دغدغه‌های داخلی در سه حوزه میراث فرهنگی، گردشگری و صنایع، سعی داشته تا ظرفیت‌ها و ساز و کار‌های تعاملی بین المللی را نیز مورد توجه قرار دهد. به عنوان مثال گسترش تعاملات فرهنگی- گردشگری با ملل و اقوام گوناگون به ویژه کشور‌های حوزه فرهنگی و تمدنی ایران و مسلمانان جهان با رعایت اصل هفتاد و هفتم (۷۷) قانون اساسی (بند ۶ ماده (۴)، معرفی و بازاریابی جاذبه‌ها در سطح بین المللی (بند ۱۳ ماده (۴))، اقدامات حقوقی و قانونی بین المللی جهت شناسایی و استرداد اموال و آثار فرهنگی- تاریخی ایران (بند ۲۲ ماده (۴)) از جمله این موارد هستند.

تعیین تکلیف برخی موارد مبهم و مسکوت در قوانین پیشین؛ توجه به مواردی که در قوانین پیشین مغفول مانده یا تصریح نشده است نظیر احتساب یگان حفاظت وزارت به عنوان ضابط خاص قضائی (بند ۴۳ ماده (۴) یا تهیه آئین نامه اعطای اراضی معوض به مالکان اراضی واقع در عرضه و حریم آثار ملی (تبصره بند ۴۶ ماده (۴)) از جمله نکات مثبت دیگر این لایحه به شمار می‌رود.

انطباق مفاد با اسناد بالادستی موجود و تصریح جایگاه این اسناد در برخی مواد؛ رویکرد‌های موجود در اسناد بالادستی در حوزه‌های میراث فرهنگی، گردشگری و صنایع دستی در مفاد مورد بحث مستتر است. به عنوان مثال همواره در اسناد بالادستی مختلف مورد تاکید بوده است به عنوان مثال در بند (۹) سیاست‌های کلی اشتغال (ابلاغیه ۱۳۹۰) به «استفاده بهینه از ظرفیت‌های اقتصادی گردشگری» تاکید شده است. در الگوی ایرانی اسلامی پیشرفت (ابلاغیه ۱۳۹۷)، «گسترش قطب‌های گردشگری» مورد توجه قرار گرفته است. در اسناد اخیر نظیر بند (۱۷) «سیاست‌های کلی برنامه هفتم توسعه» نیز مقام معظم رهبری (مدظله) به صراحت بر «توسعه گردشگری» و «ترویج صنایع دستی» تاکید داشته اند. مواردی که در بند ۳ ماده ۳ لایحه پیشنهادی نیز ملحوظ است:

«توسعه پایدار و جامعه محور گردشگری مبتنی بر ارزش‌های ایرانی- اسلامی و ظرفیت‌های متنوع کشور از جمله میراث فرهنگی- تاریخی، طبیعی، صنایع دستی و هنر‌های سنتی». علاوه بر این، در برخی موارد همچون بند‌های ۱ و ۲ جز الف ماده (۵) به صراحت بر رعایت اسناد بالادستی همچون سند ملی آمایش سرزمین و برنامه پنج‌ساله توسعه اقتصادی، اجتماعی و فرهنگی کشور تاکید شده است.

توجه به تولید محتوای مرتبط با سه حوزه؛ نظر به جریان سازی‌های متخاصم و افزایش ایران هراسی در عرصه بین المللی، امروزه ضرورت توجه به تصویرسازی مثبت و انجام تبلیغات در عرصه‌های مختلف بیشتر احساس می‌شود. علاوه براین، تولید محتوا در عرصه داخلی نیز به جهت آگاهی بخشی و انسجام دهی به جامعه حائز اهمیت است. لایحه مورد بحث مفادی در ارتباط با این موضوع پیش بینی نموده است. به عنوان مثال در بند ۱۶ ماده (۴) بر حمایت از تأمین، تولید و توزیع و انتشار انواع محتوا با موضوع میراث فرهنگی، گردشگری و صنایع دستی در حوزه داخلی و خارجی تاکید شده است. یا بند (۱۳) همین ماده که بر معرفی جاذبه‌های میراث فرهنگی و گردشگری در سطح ملی و بین المللی تاکید دارد. توجه به آموزش عمومی، معرفی و شناساندن ارزش‌های میراث فرهنگی، طبیعی، گردشگری، صنایع دستی و هنر‌های سنتی در بند ۳۷ ماده (۴) نیز مثالی دیگر است.

توجه به ایجاد هماهنگی بین دستگاهی؛ توجه به جایگاه دستگاه‌های دیگر در تحقق برخی از وظایف قانونی وزارت میراث فرهنگی، گردشگری و صنایع دستی ضروری است. لایحه پیشنهادی در بند‌های با موضوعات دارای مرز مشترک بین دستگاهی، بر ضرورت این همکاری‌ها تاکید دارد. به عنوان مثال در موضوع ارائه مشوق‌های صادراتی همکاری با وزارت صنعت، معدن و تجارت (بند ۱۷ ماده (۴)) طرح شده است. در ارتباط با موضوع رتبه بندی مشاوران، پیمانکاران و کارشناسان حقیقی و اشخاص حقوقی نیز همکاری با سازمان برنامه و بودجه کشور مورد توجه قرار گرفته است (بند ۱۲ ماده (۴)).

توجه به رویکرد پیشگیرانه از وقوع جرم؛ مسلماً پیشگیری از وقوع جرم نسبت به تاکید بر مجازات مجرم، به مراتب هزینه مالی و اجتماعی کمتری را به بار خواهد آورد. موضوعی که در لایحه اخیر به شکل قابل توجهی به آن توجه شده است. به عنوان مثال در بند ۲۵ ماده ۴ اقدامات پیشگیرانه در تخلفات در زمینه میراث فرهنگی مورد توجه است. در بند ۲۶ همین ماده نیز همکاری برای پیشگیری از وقوع جرایم علیه گردشگران مد نظر قرار گرفته است.

نقاط ضعف

به هم ریختگی مواد و بند‌های پیشنهادی؛ مواد پیشنهادی لایحه فاقد نظم، وزن و متانتی است که از قوانین قبلی این حوزه (مثلاً قانون اساسنامه میراث فرهنگی کشور ۱۳۶۷) مشاهده شده است. همچنین در تناسب با قوانین اهداف و وظایف سایر دستگاه‌ها (مثل قانون اهداف و وظایف ورزش و جوانان مصوب ۱۳۹۹) نگارش حقوقی مناسب و منسجمی صورت نگرفته است. از آنجا که حوزه‌های سه گانه وزارت شامل میراث‌فرهنگی، گردشگری و صنایع دستی است و این سه تاکنون بر مبنای اساسنامه‌ها و قوانین جداگانه‌ای فعالیت نموده‌اند، لازم بود تا مواد پیشنهادی ترکیبی منسجم از این اجزا با نگاه نظام‌مند داشته باشد تا از فعالیت‌های جزیره‌ای و غیر هم افزای حوزه‌ها جلوگیری شود. به نظر می‌رسد در تدوین و نهایی سازی لایحه، اظهارنظر‌ها و اقدامات اصلاحی متعددی صورت گرفته که چنین ساختاری حاصل شده است. نبود بخش‌بندی‌های روشن میان سه حوزه و فعالیت‌های مشترک بین حوزه‌ای موجب شده تا لایحه مذکور غیرخوانا و بدون قالب دیده شود.

تعاریف ناکافی و دارای ابهام؛ مفاهیمی در متن لایحه مطرح و مورد استفاده قرار گرفته است که در بخش اصطلاحات (ماده ۲) این لایحه و یا سایر قوانین موضوعی بدون تعریف باقی مانده‌اند. به طور مثال در تبصره ۲ بند ۳۰ ماده ۴ مفهومی با عنوان «مجموعه‌های شاخص ثبت شده» یا در بند ۵ ماده ۴ مفهومی با عنوان «ارتقا کیفیت تجربه گردشگری» مصداق این فقدان است. این موضوع می‌تواند موجب ایجاد بن‌بست در اجرا یا نظارت قانون شود. همچنین مفاهیمی مثل میراث طبیعی، آثار ملی و واجد ارزش [۳]در متن لایحه به گونه‌ای تعریف شده که دارای جامعیت و دقت لازم نیست. مفهوم میراث طبیعی دارای تعریف جهانی در قالب قانون الحاق ایران به کنوانسیون حمایت از میراث فرهنگی طبیعی مصوب ۱۳۵۳ و ارائه تعریفی دیگر در صورتی که موجب تکمیل آن نشود توصیه نمی‌شود. همچنین دو مفهوم آثار واجد ارزش در هیچ قانونی، حتی قانون راجع به حفظ آثار ملی مصوب ۱۳۰۹ تعریف نشده است و تعریف ارائه شده در این لایحه نیز کافی و جامع نیست.

رویکرد نادرست در قبال اصل ۸۳ قانون اساسی؛ اصل ۸۳ قانون اساسی در مورد نفایس ملی و منحصر به فرد است و از جمله اصولی است که تا کنون فاقد قوانین تکمیلی است و در اجرای آن مشکلات زیادی رخ داده است. مطابق این اصل بنا‌ها و اموالی دولتی که از نفایس ملی باشد قابل انتقال به غیر نیست مگر با تصویب مجلس شورای اسلامی آن هم در صورتی که از نفایس منحصر به فرد نباشد. از این لایحه انتظار بود که هم تعریف دقیقی از نفایس ملی و منحصر به فرد ارائه کند و هم سازوکاری شفاف برای تشخیص این نفایس (با تاکید بر جلوگیری از تعارض منافع) ارائه کند.

تبصره بند ۴۱ ماده ۴ لایحه خروج موقت اشیای فرهنگی-تاریخی نفیس و نفیس منحصر به فرد را منوط به مجوز از هیت وزیران نموده در حالی که با توجه به گستره مفهومی واژه‌ی «انتقال به غیر»، این اقدام در مورد نفایس منحصر به فرد غیر قابل انجام و در مورد نفایس ملی با نظر مجلس شورای اسلامی قابل انجام است. ضمناً از آنجا که جایگاه نفایس ملی و منحصر به فرد مقوله‌ای فراسازمانی و بین نسلی است و نقد‌های بسیاری به روند فعلی تشخیص نفایس ملی در وزارت مذکور وجود دارد، تثبیت آن در قالب بند ۱۰ ماده ۴ و تبصره آن اقدام مناسبی نیست. معیار‌های تشخیص نفایس ملی و منحصر به فرد بایستی مطابق قانونی مجزا تعیین و تصویب شود و کمیته‌ای در وزارت مبتنی بر معیار‌ها و مصادیق مذکور با نظارت عمومی اقدام به تشخیص و تدوین فهرست کند.

تکراری بودن یا شباهت برخی بندها؛ برخی از بند‌های لایحه قابلیت ادغام یا شباهت معنایی بسیاری دارند. به طور مثال بند ۱۳ ماد ۴ به معرفی و حمایت از جاذبه‌های میراث فرهنگی و بازاریابی و معرفی جاذبه‌های گردشگری و صنایع دستی در سطح ملی و بین المللی اختصاص دارد. در حالی که بند ۱۶ ماده ۴ به حمایت از تأمین، تولید و توزیع و انتشار انواع محتوای مکتوب، رقومی (دیجیتال)، مستند، مجموعه (سریال)، فیلم، عکس و صوت با موضوع میراث فرهنگی، گردشگری و صنایع دستی با همکاری سایر بخش‌های دولتی و غیردولتی در حوزه داخلی و بین‌المللی پرداخته است مفاهیمی که می‌تواند در قالب یک بند و به صورت تجمیعی ارائه شود. یا در بند ۲۸ به حمایت و همکاری برای احیای صنایع دستی و هنر‌های سنتی فراموش شده اشاره دارد در حالی که بنده ۵۷ نیز احیای هنر‌های سنتی و حمایت از تولید و ترویج و عرضه محصولات صنایع دستی و هنر‌های سنتی را مورد توجه قرار داده است. این در حالی است که این دو بند به جهت تکراری بودن محتوا و وجود شباهت در قالبی ادغام شده ارائه شود.

جمع بندی و پیشنهادات

اهمیت تدوین شرح اهداف، وظایف و اختیارات وزارت میراث فرهنگی، گردشگری و صنایع دستی به جهت الزام قانونی، لزوم تعیین حدود و ثغور وظایف و اختیارات دستگاه برای جلوگیری از تعارضات بین دستگاهی، تقابل با مسائل جدید نوظهور و ارتباط مؤثر با بدنه غیردولتی فعال، بر کسی پوشیده نیست. تبدیل این لایحه به قانون اهداف و وظایف وزارت میراث فرهنگی، گردشگری و صنایع دستی، امکان ایجاد ساختار جدید برای این دستگاه را تسهیل خواهد ساخت.

اگرچه می‌توان برای متن پیشنهادی حاضر مجموعه‌ای از نقاط قوت و ضعف عنوان کرد. لایحه مذکور به واسطه آنکه به اقتضائات نوظهور، ظرفیت‌های بخش غیردولتی، تعاملات و ظرفیت‌های بین‌المللی و همچنین اسناد بالادستی توجه دارد، ابهامات و تعارضات بین دستگاهی و موارد مبهم و مسکوت مانده قوانین پیشین را برطرف کرده و همچنین رویکرد پیشگیرانه، هماهنگ‌ساز بین دستگاهی دارد، دارای قوت است. اما به واسطه‌ی اینکه مواد و بند‌های لایحه دارای بهم ریختگی، تکرار و تشابه است، در برخی تعاریف ابهام وجود دارد و فاقد توجه کافی به برخی تعارضات قانونی است، متن لایحه نیازمند بازنگری است. همچنین از آنجا که محتوای بند‌ها رویکرد صحیحی نسبت به اصل ۸۳ قانون اساسی ندارد این لایحه دارای ضعف است.

در جمع بندی نظر به اهمیت تصویب لایحه پیشنهادی و با توجه به نقاط قوت لایحه شده، نظر کارشناسی مرکز پژوهش‌های مجلس بر تصویب کلیات لایحه پیشنهادی و تدقیق و تصحیح جزئیات آن است.

در این میان، ساختاری جدید برای رفع بهم ریختگی بوجود آمده در مورد جداسازی وظایف و اختیارات به تفکیک سه حوزه و اشتراکات آن‌ها لازم است. همچنین پیشنهاد می‌شود در محتوای تعاریف و اصطلاحات به کار رفته، موضوعات تخصصی مرتبط با وزارت (مثل نگرش به اصل ۸۳ قانون اساسی) اصلاحاتی صورت گیرد. متعاقباً دو گزارش در خصوص جزئیات لایحه و استدلال پیرامون هر یک از مفاد آن تدوین و منتشر خواهد شد.