چالشهای نگرانکننده پیشروی مشاغل سخت و زیانآور
مخاطب ۲۴- سالنامه آماری تأمین اجتماعی در سال ۱۳۹۹ پرده از ابعاد نگران کنندهای از وضعیت فعلی بزرگترین نهاد بیمهگر کشور برداشته و ادعا کرده بیش از یک میلیون و صد هزار نفر از بازنشستگان فعلی پیش از موعد بازنشسته شدهاند. با توجه به آنکه کل بازنشستگان تحت پوشش این سازمان بالغ بر دو میلیون و ۲۰۰ هزار نفر است، باید نتیجه گرفت که نیمی از بازنشستگان کشور بدون طی کردن روند عادی خدمت بازنشسته شدهاند. از این میان حدود ۴۷۹ هزار نفر از طریق مشاغل سخت و زیان آور بازنشسته شدهاند؛ این آمار نه تنها نشانگر تفاوت معنادار نظام بازنشستگی ایران با دیگر کشورهاست بلکه گویای گسترش نگرانکننده روند بازنشستگی زودهنگام است.
مشاغل سخت و زیانآور به واسطه فشار مضاعفی که بر فرد شاغل وارد میکنند، استحقاقاتی را نیز برای او به همراه میآورند که نظامهای رفاهی باید آنها را محترم بشمارند. در عین حال، برنامهریزی برای مدیریت دامنه شمول آن استحقاقها، از بایستههای یک نظام رفاهی آیندهنگر است، زیرا افزایش بحرانی این دامنه میتواند به عاملی مخاطرهآفرین برای آتیه اکوسیستم اشتغال و بازنشستگی کشور تبدیل شود.
مشاغل سخت و زیان آور از جهات فیزیکی، شیمیایی یا روانی، کارگران حاضر در محیط کار را در معرض آسیبهایی جدی قرار میدهند. واژگان به کار رفته برای مشاغل سخت و زیانآور برای اشاره به دشواریهای معمول به کار نمیروند؛ این واژهها به شرایط مشقتبار، طاقتفرسا و پرفشاری اشاره میکنند که شاغلان را در مدت زمان کوتاهتری به نقطه نیاز به استراحت روزانه و پیرو آن به نقطه استحقاق زودرس برای ورود به دوران بازنشستگی میرسانند. اکوسیستم اشتغال و بازنشستگی ایران که سابقهای طولانی از جهت تلاش برای تداوم حمایتگری از گروههای مختلف شهروندان دارد، در موضوع مشاغل سخت و زیانآور نیز مسئولیتپذیر عمل کرده و براساس آییننامههای برآمده از قانون کار، تسهیلاتی مانند بازنشستگی زودهنگام را برای این دسته از شاغلان در نظر میگیرد.
بر اساس ماده ۷۶ قانون کار، کارگر در مشاغل سخت و زیانآور با عواملی همچون شرایط سخت محیطی، آلودگیهای زیستی یا خطرات فیزیکی و روانی روبهروست؛ به نحوی که سلامت او در بلندمدت در معرض خطر قرار میگیرد. در آئیننامه مربوطه نیز آمده است که کار در محیطهای دارای گرد و غبار، مواد شیمیایی سمی، سروصدای شدید، فشارهای کاری مداوم یا خطرات جدی جانی میتواند به عنوان کار سخت و زیانآور شناخته شود.
مطابق آییننامه کارهای سخت و زیانآور موضوع تبصره ماده ۵۲ قانون کار در معادن شامل سطحالارضی یا تحتالارضی، کارهای مرتبط با استخراج، حفر قناتها، تخلیه و حمل مواد مذاب، کارگاههای دباغی، امور مرتبط با کود، کار مستمر و مداوم در ارتفاع، برق فشارقوی، مشاغل مرتبط با آسفالت، جوشکاری داخل مخازن، اشعه، سمپاشی و ... به عنوان مشاغل سخت و زیانآور احصاء شده است.
پیشینه طولانی قوانین و مقررات ناظر بر مشاغل سخت و زیان آور در ایران
در آغاز، قانون بازنشستگی پیش از موعد در مشاغل سخت و زیانآور؛ صرفاً برای گروههایی همچون معدنکاران تعریف شده بود. آن قانون کارفرما را موظف میکرد که طی مدت دو سال، شرایط محیط کار را مطابق با استانداردهای ایمنی و بهداشتی بهینه و شغل را از حالت زیانآور خارج کند. در عمل اما، اجرای این قانون با فشارها و مداخلات اجتماعی و سیاسی دچار تحریف شد و گروههای متعدد، بیآنکه شواهد متقنی برای سخت و زیانآور بودن مشاغل خود ارائه کنند، توانستند وارد این دسته «خاص» شده و از دامنه گسترده «استحقاقات» آن بهرهمند شوند.
قانون تامین اجتماعی مصوب سال ۱۳۵۴ در تبصره ماده ۷۶ خود موضوع مشاغل سخت و زیانآور را تدقیق و تثبیت میکرد: مشاغل سخت و زیانآور به کارهایی اطلاق شده است که درآنها عوامل فیزیکی، شیمیایی، مکانیکی و بیولوژیکی محیط کار غیر استاندارد است و اشتغال به آن موجب بروز بیماری شغلی میشود.
در مورد افرادی که قبل از تقاضای بازنشستگی حداقل مدت ۲۰ سال متوالی یا ۲۵ سال متناوب در مناطق بد آب و هوا کار کرده و یا آنکه به کارهای سخت و زیاناور اشتغال داشتهاند، سن بازنشستگی ۵۵ سال سال تمام خواهد بود. در آن قانون، معیار اصلی بازنشستگی نوع شغل بیمهشده بود و همین ویژگی آن را از قوانین پیشین متمایز میکرد.
نخستین بار در قانون بیمههای اجتماعی کارگران مصوب ۱۳۳۱ بود که سخن از قواعد خاص بازنشستگی برای مشاغل سخت و زیانآور به میان آمد. ماده ۶۸ آن قانون، سن ۶۵ سال را برای شاغلان مرد و ۶۰ سال را برای شاغلان زن این دسته خاص از مشاغل در نظر گرفت. در لایحه قانونی بیمههای اجتماعی کارگران در تیرماه سال ۱۳۳۴، حد نصاب تعیینی برای این مشاغل مورد بازنگری قرار گرفت و کارگرانی که در پنج سال آخر خدمت خود به کارهای سخت و خطرناک اشتغال داشتند، میتوانستند از استحقاق بازنشستگی در ۶۵ و ۶۰ سال به ترتیب برای مردان و زنان برخوردار شوند. همان لایحه، اشتغال بیش از ۲۰ سال در مناطق حارهای و بد آب و هوا را برای تقلیل سن بازنشستگی ۵۵ برای مردان و ۵۰ برای زنان کافی میدانست.
اکثر قریب به اتفاق مشاغل دشواریهایی دارند، اما وقتی گروهی از شاغلان ادعا میکنند که مستحق جایگیری در رده خاص سخت و زیان آور هستند، نظام رفاهی را در برابر این پرسش قرار میدهند که آیا دچار گونهای از مشقت و دشواری میشوند که دوران خدمترسانی شغلی آنان را به شکل معناداری کوتاه کند؟.
مشاغل سخت و زیانآور؛ چالشها
مطابق با سالنامه آماری سازمان تأمین اجتماعی در سال ۱۳۹۹ بیش از یک میلیون و ۱۰۰ هزار نفر از بازنشستگان فعلی یا به عبارتی نیمی از بازنشستگان کشور، پیش از موعد و بدون طی کردن روند عادی خدمت بازنشسته شدهاند. این در حالیست که تنها حدود ۴۷۹ هزار نفر از این بازنشستگان در مشاغل سخت و زیانآور اشتغال داشتهاند. تداوم این روند با توجه به بحرانهای عدیده گریبانگیر نظام رفاهی کشور، خاصه بحرانهای جدی مبتلابه اکوسیستم اشتغال و بازنشستگی، امکانپذیر و عقلانی نیست.
درک واقعیت جاری صندوقهای بازنشستگی در ایران مستلزم بررسی دقیق آمارهای رسمی منتشر شده از سوی سازمان تأمین اجتماعی است. سالنامه آماری این سازمان در سال ۱۳۹۹ پرده از ابعاد نگران کنندهای از وضعیت فعلی بزرگترین نهاد بیمهگر کشور برداشته و ادعا کرده است که بیش از یک میلیون و صد هزار نفر از بازنشستگان فعلی پیش از موعد بازنشسته شدهاند. با توجه به آنکه کل بازنشستگان تحت پوشش این سازمان بالغ بر دو میلیون و ۲۰۰ هزار نفر است، باید نتیجه گرفت که نیمی از بازنشستگان کشور بدون طی کردن روند عادی خدمت بازنشسته شدهاند. این در حالیست که ۱۰ سال پیش این نسبت کمتر از یک چهارم بود. از این میان حدود ۴۷۹ هزار نفر از طریق مشاغل سخت و زیان آور بازنشسته شدهاند؛ این آمار نه تنها نشانگر تفاوت معنادار نظام بازنشستگی ایران با دیگر کشورهاست که در آنها سن بازنشستگی معمولاً ۶۵ سال در نظر گرفته میشود - بلکه گویای گسترش نگرانکننده روند بازنشستگی زودهنگام است که اکنون به نیمی از جمعیت بازنشستگان رسیده است.
علاوه بر قوانین دائمی، در دو مرحله طی سالهای ۱۳۶۷ و ۱۳۷۰ قوانین پیش از موعد برای مدت محدودی به مورد اجرا گذاشته شد که در این قوانین تسهیلاتی برای بازنشستگی شاغلین در مشاغل سخت و زیانآور در نظر گرفته شد.
بر اساس قانون بازنشستگی پیش از موعد مصوب ۱۳۶۷ حداقل سن موردنیاز جهت بهرهمندی از مزایای بازنشستگی در خصوص کارگرانی که دارای حداقل ۲۰ سال سابقه در کارهای سخت و زیانآور و یا ۲۵ سال سابقه پرداخت حق بیمه در کارهای عادی و سخت و زیانآور بودند، حذف شد. ضمن آنکه هنگام محاسبه مستمری، هر سال سابقه پرداخت حق بیمه در کارهای سخت و زیان آور معادل ۱.۵ سال در نظر گرفته شد (سقف ارفاق سابقه ۱۰ سال تعیین شد). مطابق با سیاستگذاریهای آن دوره، اجرای قانون بازنشستگی پیش از موعد سال ۱۳۶۷ در سال ۱۳۷۰ عیناً تمدید شد.
شرایط احراز جهت برخورداری از مستمری بازنشستگی در مشاغل سخت و زیان آور، در سال ۱۳۷۱ مجدداً دستخوش تغییرات اساسی شد. بدین گونه که طبق تبصره ۲ الحاقی قانون اصلاحی، سن بازنشستگی در خصوص افرادی که حداقل ۲۰ سال متوالی یا ۲۵ سال متناوب در مناطق بد آب و هوا کار کرده و یا به کارهای سخت و زیانآور اشتغال داشته باشند، معادل ۵۰ سال (مردان) و ۴۵ سال (زنان) در نظر گرفته شد. شرایط سنی قانون مذکور پایدار نماند و پس از گذشت چند سال، تبصره فوق مجدداً طی قانون بازنشستگی در مشاغل سخت و زیانآور ۱۳۸۰ اصلاح شد.
حذف شرط سنی در خصوص افراد دارای ۲۰ سال سابقه متوالی یا ۲۵ سال سابقه متناوب در کارهای سخت و زیانآور لحاظ ۱.۵ برابری سابقه پرداخت حق بیمه در مشاغل سخت و زیانآور، ایجاد تکلیف برای کارفرمایان جهت ایمنسازی عوامل شرایط کار و همچنین انجام معاینات پزشکی متناسب با نوع کارهای ارجاعی (موضوع ماده ۹۰ قانون تأمین اجتماعی)، پرداخت ۴ درصد حقبیمه مشاغل سخت و زیانآور به ازای سنوات پرداخت حق بیمه بازنشسته از سوی کارفرما به سازمان و نیز انجام معاینات دورهای، از جمله مشخصههای تغییرات به عمل آمده در قانون مزبور است. در این قانون نوع شغل بیمه شده، معیار اصلی بازنشستگی است و از این لحاظ نسبت به قوانین قبلی قابل تشخیص است.
در ماده ۸ چنین آمده است: به منظور تطبیق و تشخیص مشاغل سخت و زیانآور براساس ضوابط و سیاستگذاریهای شورای عالی حفاظت فنی و مقررات مربوطه، کمیتههای بدوی و تجدیدنظر استانی هر کدام با پنج عضو اصلی و پنج عضو علیالبدل برای مدت سه سال منصوب میشوند و انتصاب مجدد آنان بلامانع است.
با وجود اینکه آییننامه کارهای سخت و زیانآور موضوع تبصره ماده ۵۲ قانون کار برای اولین بار در سال ۱۳۷۱ سازوکار مشخصی برای تعیین مشاغل سخت و زیانآور تعیین کرد. تمهیدات پیشبینی شده در این آییننامه هیچگاه به مرحله اجرا نرسید؛ تا اینکه در سال ۱۳۸۰ و با تصویب قانون اصلاح تبصره ۲ الحاقی قانون تأمین اجتماعی مصوب مجمع تشخیص مصلحت نظام که به «قانون بازنشستگی پیش از موعد در کارهای سخت و زیانآور» موسوم است، ضمن بازتعریف مجدد مشاغل زیانآور، پیشبینی و به مرحله اجرا درآمد.
پیشنهادهایی برای کاهش تحریفهای حقوقی و اجرایی در موضوع مشاغل سخت و زیانآور
طراحی و اجرای پروتکلهایی ملی، عمومی و شفاف برای ارزیابی مخاطرات شغلی، بازنگری در ساختار کمیتههای بدوی و تجدید نظر، ارائه مشوقهای مالیاتی به کارفرمایان جهت ایمن سازی محیط کار، بازرسی منظم، استاندارد و بدون مداخله از محیطهای کاری و ایجاد صندوقی مستقل برای مدیریت منابع بازنشستگیهای پیش از موعد از جمله راهکارهای پیشنهادی برای رفع چالشهای مرتبط با مشاغل سخت و زیانآور هستند.
یکی از معضلات اصلی در بحث مشاغل سخت و زیانآور بازنشستگی در سنین پایین (زیر ۵۰ سال) و اشتغال مجدد این افراد در بازار کار است. باید شروط سنی حداقلی برای بازنشستگیهای مشاغل سخت و زیانآور تعیین شود؛ تعیین مصادیق مشاغل سخت و زیانآور صرفاً باید بر مبنای ارزیابیهای فنی، پزشکی و بهداشتی استاندارد انجام شود. طراحی و اجرای پروتکلهای ملی ارزیابی مخاطرات شغلی با شاخصهای کمی (نظیر میزان تماس با مواد شیمیایی، سطح صدا، شیفتهای شبانه و...) میتواند از بروز خطاهای سلیقهای و فشارهای سیاسی در روند شناسایی این مشاغل جلوگیری کند؛ ساختار کمیتههای بدوی و تجدیدنظر استانی باید بازنگری شود تا نقش کارشناسان مستقل و نهادهای علمی افزایش یابد. همچنین محدود کردن نفوذ نهادهای غیرتخصصی و اعمال شفافیت در تصمیمگیریها نظیر انتشار عمومی صورت جلسات کمیتهها از اعمال نفوذهای غیرفنی جلوگیری خواهد کرد.
مشاغلی که با اصلاح محیط کار میتوانند از فهرست مشاغل سخت خارج شوند، باید هدف برنامههای ایمن سازی محیط کار قرار گیرند. دولت میتواند با ارائه مشوقهای مالیاتی به کارفرمایانی که به ایمنسازی واقعی محیط کاری اقدام کنند، فرآیند حذف برخی مشاغل از فهرست را تسریع کند؛ امتیاز ۱.۵ برابر شدن سالهای کاری در مشاغل سخت (ارفاق سابقه) باید به صورت دقیقتری مدیریت شود. اعمال سقف برای سابقه ارفاقی، همراه با راستیآزمایی سوابق شغلی، میتواند از سوء استفادهها و ثبتهای جعلی جلوگیری کند. همچنین استفاده از سامانههای دیجیتال و اتصال اطلاعات به بازرسیهای میدانی میتواند مفید واقع شود؛ بازرسی منظم، استاندارد و بدون مداخله از محیطهای کاری برای تعیین واقعی بودن سختی شغل باید تقویت شود.
همچنین تجهیز بازرسان به ابزارهای دقیق اندازهگیری (صدا، آلودگی، لرزش و.) و ارتقاء نظام گزارشدهی تخلفات میتواند از تخلفات سازمانیافته جلوگیری کند؛ با توجه به بار مالی بازنشستگیهای زودهنگام، بازنگری در نرخ حق بیمه سهم کارفرما برای مشاغل سخت فراتر از ۴ درصد فعلی ضروری است. همچنین ایجاد صندوقی مستقل برای مدیریت منابع بازنشستگیهای پیش از موعد میتواند از فشار بر منابع عمومی جلوگیری کند.
در ایران، نوعی نگاه تقلیلگرایانه نسبت به مشاغل سخت و زیانآور به چشم میخورد. در حالی که برخی از ادعاهای شغلی ممکن است جنبه چانهزنی یا استفاده فرصت طلبانه داشته باشند، نباید از این نکته غافل شد که وجود شرایط سخت و زیانآور در بسیاری از مشاغل حقیقتی انکارناپذیر است.
این مشاغل نه صرفاً بر اساس فشار گروههای ذینفع، بلکه با استناد به دادههای پزشکی، بهداشتی و روانی، شناسایی شدهاند و نباید اعتبار آنان را صرفاً به ابزار چانهزنی فروکاست.
همچنین بازنشستگی پیش از موعد در این مشاغل نباید به چشم امتیاز یا رانت نگریسته شود، بلکه پاسخی حداقلی به سالها قرار گرفتن در معرض آسیب جسمی و روانی است.
به علاوه، نباید به بهانه پایداری مالی، از تعهد اجتماعی دولت و کارفرما نسبت به سلامت و کرامت نیروی کار غافل شد. وظیفه دولت صرفاً کنترل هزینههای صندوقها نیست، بلکه ارائه خدمات حمایتی و درمانی، اصلاح محیط کار و تضمین امنیت شغلی برای این قشر نیز از مسئولیتهای نهاد دولت است. غفلت از این بعد سیاسی و اخلاقی، منجر به نوعی سیاستگذاری ناقص خواهد شد که با استانداردهای عدالت اجتماعی فاصله دارد. در بسیاری از موارد شرایط کاری میتواند از طریق اصلاح فنی، ایمنی و بهداشتی، بهبود یابد؛ اما این اصلاحات مستلزم مسئولیت پذیری کارفرمایان و سیاست گذاریهای الزامآور است.
