FATF و ایران؛ میان چالش‌ها و فرصت‌ها

ایران پس از سال‌ها قفل شدن در لیست سیاه FATF، با تصویب کنوانسیون پالرمو، اکنون به میز مذاکره مستقیم در مادرید دعوت شده است. آیا این یک گشایش تاریخی برای اقتصاد ایران است یا عبور از خط قرمز‌های امنیتی نظام؟

کد خبر: ۶۵۳۸۶

تاریخ انتشار: ۲۱ مرداد ۱۴۰۴ - ۱۶:۲۴

مخاطب ۲۴، در تحولی که می‌تواند نقطه عطفی در تاریخ اقتصادی و سیاسی جمهوری اسلامی ایران باشد، گروه ویژه اقدام مالی (FATF) پس از نزدیک به هفت سال، به طور رسمی از ایران برای مذاکرات مستقیم در مادرید برای خروج از لیست سیاه FATF دعوت به عمل آورده است. این دعوت که از سوی مقامات اقتصادی دولت جدید ایران با استقبال مواجه شده، در پی یک گام مهم داخلی صورت گرفت: تصویب نهایی و پرکشاکش کنوانسیون پالرمو (مقابله با جرائم سازمان‌یافته فراملی) در مجمع تشخیص مصلحت نظام در بهار ۲۰۲۵.

این رویداد، پرونده پیچیده و چندلایه رابطه ایران و FATF (گروه ویژه اقدام مالی) را بار دیگر به صدر اخبار و تحلیل‌ها بازگردانده است. پرونده‌ای که سال‌هاست به نماد اصلی تقابل دو دیدگاه کلان در داخل حاکمیت ایران تبدیل شده است: دیدگاهی که پیوستن به نرم‌های جهانی مالی را پیش‌نیاز خروج از لیست سیاه FATF برای گشایش اقتصادی و رفع تحریم‌های بانکی می‌داند و دیدگاهی که این اقدام را به مثابه خودتحریمی، افشای اطلاعات حساس مالی و تهدیدی برای امنیت ملی و حمایت از گروه‌های مقاومت در منطقه تلقی می‌کند.

گروه ویژه اقدام مالی (FATF) چیست و چه می‌خواهد؟

گروه ویژه اقدام مالی یا The Financial Action Task Force (FATF) یک نهاد بین‌الدولی است که در سال ۱۹۸۹ به ابتکار گروه ۷ (G۷) با هدف مبارزه با پولشویی (Anti-Money Laundering - AML) تأسیس شد. پس از حوادث ۱۱ سپتامبر ۲۰۰۱، مأموریت این نهاد گسترش یافت و مقابله با تأمین مالی تروریسم (Combating the Financing of Terrorism - CFT) نیز به مسئولیت‌های اصلی آن افزوده شد. در سال‌های بعد، مقابله با تأمین مالی اشاعه سلاح‌های کشتار جمعی (Proliferation Financing - PF) نیز در دستور کار آن قرار گرفت.

FATF یک سازمان قانون‌گذار به معنای کلاسیک آن نیست؛ این نهاد "توصیه‌هایی" (Recommendations) را به عنوان استاندارد‌های جهانی برای سلامت و شفافیت نظام مالی تدوین می‌کند. این توصیه‌ها که مجموعاً ۴۰ مورد هستند، از کشور‌ها می‌خواهند تا قوانین و مقررات داخلی خود را برای جرم‌انگاری پولشویی و تأمین مالی تروریسم، شناسایی و مسدودسازی دارایی‌های مرتبط، ایجاد واحد‌های اطلاعات مالی (FIU)، و اعمال نظارت دقیق بر بانک‌ها و مؤسسات مالی، تقویت کنند.

عضویت در FATF شامل بیش از ۲۰۰ کشور و حوزه قضایی است که به صورت مستقیم یا از طریق نهاد‌های منطقه‌ای وابسته (FSRBs) به آن متعهد هستند. این نهاد کشور‌ها را از نظر میزان پایبندی به استانداردهایش ارزیابی می‌کند و آنها را در سه دسته کلی قرار می‌دهد:

۱. کشور‌های منطبق (Compliant): کشور‌هایی که قوانین و سازوکار‌های اجرایی آنها تا حد زیادی با توصیه‌های FATF همخوانی دارد.

۲. لیست خاکستری (Grey List) ": کشور‌های تحت نظارت ویژه" که دارای نواقص استراتژیک در نظام AML/CFT خود هستند، اما تعهد سیاسی سطح بالایی برای رفع این نواقص در قالب یک "برنامه اقدام" (Action Plan) داده‌اند.

۳. لیست سیاه (Black List) ": کشور‌های پرخطر نیازمند اقدام متقابل" که دارای نواقص استراتژیک جدی هستند و در برابر رفع آنها همکاری نمی‌کنند.FATF از تمام اعضای خود می‌خواهد تا علیه این کشور‌ها "اقدامات متقابل" (Countermeasures) اعمال کنند. این اقدامات شامل اعمال "مراقبت ویژه تقویت‌شده" (Enhanced Due Diligence) بر تمام تراکنش‌های مالی مرتبط با آن کشور است که عملاً به معنای انزوای کامل بانکی و مالی است.

در حال حاضر، تنها کره شمالی و ایران در این لیست سیاه قرار دارند. این جایگاه، فارغ از تحریم‌های یکجانبه آمریکا، به خودی خود یک تحریم مالی چندجانبه و فلج‌کننده محسوب می‌شود.

تاریخ پر فراز و نشیب ایران و FATF

رابطه ایران با FATF یک دهه و نیم پر از تنش، امید و بن‌بست بوده است:

• ۲۰۰۸-۲۰۰۹: FATF برای اولین بار به دلیل نگرانی‌های جدی از ریسک تأمین مالی تروریسم، ایران را در بیانیه عمومی خود قرار داد و از اعضا خواست تدابیر حفاظتی اتخاذ کنند.

• ۲۰۱۶: پس از توافق هسته‌ای (برجام)، ایران یک تعهد سیاسی سطح بالا برای اجرای "برنامه اقدام" پیشنهادی FATF ارائه داد. در مقابل، FATF نیز به طور موقت "اقدامات متقابل" علیه ایران را به حالت تعلیق درآورد تا به تهران فرصت دهد اصلاحات لازم را انجام دهد. این برنامه اقدام شامل ۴۱ بند بود که هسته اصلی آن، تصویب و اجرای چهار لایحه کلیدی بود:

۱. اصلاح قانون مبارزه با پولشویی

۲. اصلاح قانون مبارزه با تأمین مالی تروریسم

۳. پیوستن به کنوانسیون پالرمو (مقابله با جرائم سازمان‌یافته فراملی)

۴. پیوستن به کنوانسیون CFT (مقابله با تأمین مالی تروریسم)

• ۲۰۱۷-۲۰۱۹: دو لایحه اول که جنبه داخلی داشتند، با کشمکش‌هایی در مجلس و شورای نگهبان تصویب و قانونی شدند. اما دو لایحه مربوط به پیوستن به کنوانسیون‌های بین‌المللی (پالرمو و CFT) به یک بن‌بست سیاسی عظیم برخوردند. این لوایح در مجلس تصویب شدند، اما با مخالفت سرسختانه شورای نگهبان مواجه گشتند. مطابق قانون اساسی، موضوع به مجمع تشخیص مصلحت نظام ارجاع داده شد تا تصمیم نهایی را اتخاذ کند.

• فوریه ۲۰۲۰: با پایان یافتن مهلت‌های مکرر FATF و عدم تصویب نهایی دو کنوانسیون پالرمو و CFT، این نهاد به طور کامل تعلیق اقدامات متقابل را لغو کرد و ایران را مجدداً به لیست سیاه بازگرداند. این تصمیم، ضربه‌ای سنگین به نظام بانکی کشور بود که حتی پیش از آن نیز تحت فشار شدید تحریم‌های آمریکا قرار داشت.

• مه ۲۰۲۵: پس از سال‌ها مسکوت ماندن پرونده در مجمع تشخیص مصلحت و در پی روی کار آمدن دولت جدید به ریاست مسعود پزشکیان که حل مسئله FATF را از وعده‌های انتخاباتی خود قرار داده بود، مجمع سرانجام با الحاق ایران به کنوانسیون پالرمو موافقت کرد. این اقدام، به نظر می‌رسد سیگنال مثبتی بوده که منجر به دعوت اخیر FATF برای مذاکره شده است.

هزینه سنگین انزوا؛ عواقب ماندن در لیست سیاه FATF

مخالفان پیوستن به FATF در ایران، غالباً استدلال می‌کنند که با وجود تحریم‌های آمریکا، خروج از لیست سیاه تأثیر چندانی بر اقتصاد نخواهد داشت. اما این تحلیل، یک واقعیت کلیدی را نادیده می‌گیرد: تحریم‌های FATF و تحریم‌های آمریکا دو مکانیزم متفاوت، اما هم‌افزا هستند. ماندن در لیست سیاه عواقب ویرانگر و مشخصی دارد:

۱. انزوای کامل بانکی: وقتی کشوری در لیست سیاه قرار می‌گیرد، حتی بانک‌های کشور‌های دوست و شرکای تجاری ایران (مانند چین، روسیه، هند و ترکیه) نیز برای کار با بانک‌های ایرانی با محدودیت شدید مواجه می‌شوند. بانک‌های بزرگ جهانی برای جلوگیری از جریمه‌های سنگین و ریسک‌های اعتباری، سیاست "ریسک‌زدایی" (De-risking) را در پیش گرفته و به طور کلی از هرگونه معامله با نهاد‌های ایرانی، حتی در موارد بشردوستانه مانند غذا و دارو، خودداری می‌کنند.

۲. افزایش سرسام‌آور هزینه‌های تجارت: معدود بانک‌های کوچکی که حاضر به کار با ایران می‌شوند، به دلیل ریسک بالا، هزینه‌های گزافی برای نقل و انتقال پول دریافت می‌کنند. این هزینه‌ها که گاهی تا ۱۰-۱۵ درصد مبلغ تراکنش می‌رسد، مستقیماً به صادرکننده و واردکننده ایرانی تحمیل شده و قیمت تمام‌شده کالا‌ها را برای مصرف‌کننده نهایی به شدت افزایش می‌دهد.

۳. غیرممکن شدن سرمایه‌گذاری خارجی: هیچ سرمایه‌گذار معتبر خارجی حاضر نیست در کشوری سرمایه‌گذاری کند که نظام مالی آن از سوی معتبرترین نهاد ناظر جهانی به عنوان "پرخطر" و حامی تأمین مالی تروریسم شناخته می‌شود. این امر مانع ورود تکنولوژی، نوسازی صنایع و رشد اقتصادی پایدار می‌شود.

۴. تضعیف ابزار‌های دیپلماسی: قرار گرفتن در کنار کره شمالی در یک لیست انزوای جهانی، وجهه بین‌المللی ایران را خدشه‌دار کرده و قدرت چانه‌زنی دیپلماتیک کشور را در سایر پرونده‌ها (مانند مذاکرات هسته‌ای) تضعیف می‌کند. این امر ایران را به عنوان یک "بازیگر غیرنرمال" در صحنه جهانی معرفی می‌کند.

در عمل، تحریم‌های FATF حتی از تحریم‌های آمریکا نیز فراگیرتر عمل می‌کنند، زیرا مبتنی بر یک اجماع جهانی (حتی با حضور چین و روسیه) هستند و راه تنفس اقتصادی از طریق کانال‌های غیرغربی را نیز مسدود می‌سازند.

آورده‌های احتمالی عضویت در گروه ویژه اقدام مالی (FATF)؛ پنجره‌ای رو به اقتصاد جهانی

در صورت موفقیت مذاکرات مادرید و برداشته شدن ایران از لیست سیاه (که مستلزم تصویب کنوانسیون باقی‌مانده CFT است)، دستاورد‌های قابل توجهی برای اقتصاد ایران متصور است:

۱. عادی‌سازی روابط بانکی: اصلی‌ترین و فوری‌ترین دستاورد، باز شدن در‌های نظام بانکی بین‌المللی به روی ایران است. این امر نقل و انتقالات پولی برای تجارت را تسهیل، سریع و ارزان می‌کند.

۲. کاهش هزینه‌های مبادله و تورم: با حذف واسطه‌ها و کارمزد‌های گزاف، هزینه واردات مواد اولیه و کالا‌های اساسی کاهش یافته و می‌تواند به کنترل تورم داخلی کمک کند.

۳. افزایش جذابیت برای سرمایه‌گذاری: خروج از لیست سیاه، اولین پیش‌نیاز برای بازگشت سرمایه‌گذاران خارجی و مشارکت در پروژه‌های زیربنایی کشور است.

۴. شفافیت و مبارزه با فساد داخلی: پیاده‌سازی استاندارد‌های FATF، هرچند با چالش‌هایی همراه است، اما می‌تواند به شفاف‌تر شدن گردش مالی در داخل کشور، مبارزه با پولشویی و کاهش فساد اقتصادی کمک کند.

۵. تقویت ارزش پول ملی: با تسهیل صادرات و ورود ارز به کشور از کانال‌های رسمی، فشار بر ریال کاهش یافته و ثبات اقتصادی افزایش می‌یابد.

البته باید تاکید کرد که خروج از لیست سیاه به معنای پایان تمام مشکلات اقتصادی نیست. تحریم‌های یکجانبه آمریکا، به خصوص تحریم‌های ثانویه، همچنان پابرجا خواهند بود. اما پیوستن به FATF، شرط لازم (و نه کافی) برای بهره‌برداری از هرگونه گشایش احتمالی در آینده، مانند احیای برجام یا توافقات جدید، است. بدون آن، حتی لغو تحریم‌ها نیز تأثیر ملموسی بر اقتصاد نخواهد داشت.

چرا ایران تاکنون عضو FATF نشده؟ ریشه‌های یک تقابل داخلی

بن‌بست چندساله FATF در ایران، یک مسئله صرفاً فنی یا اقتصادی نیست، بلکه ریشه در یک شکاف عمیق ایدئولوژیک و امنیتی دارد. دلایل اصلی مخالفان که تا به امروز مانع تصویب کامل لوایح شده‌اند، به شرح زیر است:

• تعریف متفاوت از "تروریسم": این اصلی‌ترین و حساس‌ترین نقطه اختلاف است. از نظر بخش قابل توجهی از حاکمیت ایران، گروه‌هایی مانند حزب‌الله لبنان، حماس و جهاد اسلامی فلسطین، "جنبش‌های مقاومت" مشروع علیه اشغالگری هستند. در حالی که از دیدگاه FATF و بسیاری از کشور‌های غربی، این گروه‌ها در لیست سازمان‌های تروریستی قرار دارند. مخالفان نگرانند که با پیوستن به کنوانسیون CFT، ایران مجبور شود این گروه‌ها را تحریم مالی کرده و اطلاعات مربوط به حمایت‌های مالی از آنها را در اختیار نهاد‌های بین‌المللی قرار دهد؛ اقدامی که آن را "خودتحریمی" و خیانت به آرمان‌های انقلاب اسلامی می‌دانند.

• نگرانی‌های اطلاعاتی و امنیتی: دیدگاه دوم بر این باور است که FATF ابزاری در دست قدرت‌های غربی و به ویژه آمریکاست تا از طریق آن به اطلاعات حساس مالی و اقتصادی ایران دست یابند. آنها معتقدند این اطلاعات می‌تواند برای شناسایی و هدف قرار دادن راه‌های دور زدن تحریم‌ها و همچنین ضربه زدن به نهاد‌های نظامی و امنیتی کشور مورد سوءاستفاده قرار گیرد.

• خدشه به حاکمیت ملی: از منظر مخالفان، پذیرش استاندارد‌های یک نهاد بین‌المللی که تحت نفوذ رقبای ایران قرار دارد، به معنای محدود کردن حاکمیت ملی و استقلال کشور در تصمیم‌گیری‌های مالی و اقتصادی است.

در مقابل، موافقان که عمدتاً شامل بدنه دولت، بانک مرکزی، و بخش خصوصی هستند، استدلال‌های زیر را مطرح می‌کنند:

• ضرورت اقتصادی: آنها تاکید دارند که در دنیای امروز، اقتصاد یک شبکه به هم پیوسته است و نمی‌توان با نادیده گرفتن قواعد بازی این شبکه، انتظار رشد و رفاه داشت. از نظر آنها، هزینه‌های ماندن در لیست سیاه به مراتب بیشتر از ریسک‌های احتمالی عضویت است.

• ماهیت فنی و نه سیاسی: موافقان معتقدند FATF یک نهاد فنی و تخصصی است و می‌توان با استفاده از "حق شرط" (Reservation) و تفسیر‌های حقوقی، نگرانی‌های امنیتی را مدیریت کرد. آنها اشاره می‌کنند که بسیاری از کشور‌ها با ملاحظات خاص خود به این کنوانسیون‌ها پیوسته‌اند.

• جلوگیری از بهانه‌جویی: از دید این گروه، عدم پیوستن به FATF بهانه‌ای بزرگ به دست آمریکا و دیگران می‌دهد تا فشار حداکثری را توجیه کرده و اجماع جهانی علیه ایران را حفظ کنند.

چرا اکنون؟ تحلیل زمان‌بندی دعوت FATF

دعوت FATF از ایران در این مقطع زمانی خاص، می‌تواند ناشی از ترکیبی از عوامل باشد:

۱. اقدام مثبت از سوی ایران: تصویب کنوانسیون پالرمو پس از سال‌ها، یک سیگنال معنادار از سوی تهران بود.FATF به عنوان یک نهاد فنی، موظف است به چنین گام‌هایی واکنش نشان دهد تا اعتبار خود را به عنوان یک نهاد قاعده‌مند و نه صرفاً سیاسی، حفظ کند.

۲. تغییر دولت در ایران: روی کار آمدن دولتی در ایران که صراحتاً حل مسئله FATF را در دستور کار خود قرار داده، فرصتی برای تعامل ایجاد کرده است.

۳. تغییرات در ریاست FATF: با تغییر دوره‌ای ریاست FATF (از ریاست سنگاپوری به ریاست مکزیکی در ژوئیه ۲۰۲۴)، ممکن است رویکرد‌های جدیدی برای تعامل با پرونده‌های راکد مانند ایران اتخاذ شده باشد.

۴. نگرانی از انزوای کامل ایران: برای جامعه جهانی نیز، قرار داشتن یک اقتصاد بزرگ مانند ایران در انزوای کامل مالی و خارج از هرگونه نظارت، خود یک ریسک محسوب می‌شود. باز کردن کانال گفت‌و‌گو می‌تواند راهی برای مدیریت این ریسک باشد.

نتیجه گیری: بر سر دوراهی سرنوشت‌ساز

ایران بار دیگر بر سر یک دوراهی تاریخی قرار گرفته است. مذاکرات مادرید می‌تواند یک "آخرین فرصت" برای باز کردن قفل اقتصاد کشور و بازگشت به نظام مالی جهانی باشد. موفقیت در این مسیر، مستلزم یک تصمیم بزرگ و شجاعانه در داخل کشور است: تصویب نهایی کنوانسیون CFT.

تصمیمی که باید با در نظر گرفتن توازن میان ملاحظات امنیتی و ضرورت‌های اقتصادی اتخاذ شود. آیا حاکمیت ایران می‌تواند با استفاده از ابزار‌های حقوقی و دیپلماتیک، راهی برای مدیریت نگرانی‌های امنیتی خود بیابد و همزمان از مزایای اقتصادی خروج از انزوا بهره‌مند شود؟ یا اینکه نگرانی از "تله امنیتی" FATF بار دیگر غلبه کرده و این فرصت نیز مانند فرصت‌های پیشین از دست خواهد رفت؟ پاسخ به این پرسش، نه تنها سرنوشت اقتصاد ایران در سال‌های آینده، بلکه جایگاه این کشور در نظم جدید جهانی را رقم خواهد زد. این انتخاب، آزمونی برای بلوغ سیاسی و درک واقع‌بینانه از منافع ملی در دنیای پیچیده امروز است.