گزارشی از تغییرات لایحه حجاب در مجلس؛

بدعت در قانونگذاری حجاب؟

با توجه به تغییر ۵۰۰ درصدی لایحه حجاب در مجلس یازدهم انتظار از شورای نگهبان بازگشت آن به مجلس است.

کد خبر: ۲۸۳۰۷

تاریخ انتشار: ۲۲ مهر ۱۴۰۲ - ۰۸:۵۸

مخاطب 24- هادی طحان‌نظیف، سخنگوی شورای نگهبان هفته گذشته در رابطه با وضعیت بررسی «مصوبه مجلس یازدهم از لایحه حجاب و عفاف» در این شورا گفت که «این موضوع در دستور کار صحن شوراست و بعد از اتمام رسیدگی به اطلاع مردم خواهد رسید».

او با اشاره به «موافقان و مخالفان زیاد این مصوبه» تاکید کرد که «شورای نگهبان نکات کارشناسان را بررسی می‌کند» و «این لایحه همانند هر طرح و لایحه دیگری بررسی و از هیچ ایرادی در مصوبات چشم‌پوشی نمی‌شود».

اشاره سخنگوی شورای نگهبان به «موافقان و مخالفان زیاد این لایحه» البته نکته جدیدی نیست. موضوعات عجیب در آنچه مجلس یازدهم در این لایحه تصویب و در عمل به این لایحه اضافه کرده با واکنش رسانه‌ها و افکار عمومی روبه‌رو شده است، اما در میان موارد محیرالعقولی که در هفته‌های اخیر تیتر رسانه‌ها شد، ایرادات شکلی بررسی این لایحه و تضاد آن با قوانین است. ایراداتی که فارغ از موضع‌گیری سیاسی و جناحی نسبت به این لایحه یا رویکرد‌های مختلف ایدئولوژیک در قبال مسئله حجاب، خلاف بین قانون بوده و انتظار می‌رود شورای نگهبان همان‌طور که سخنگوی آن نیز تاکید کرده «نکات کارشناسان را بررسی کند» و «همانند هر طرح و لایحه دیگری از هیچ ایرادی در مصوبات چشم‌پوشی نکند».

استحاله لایحه به طرح ۸ نفره

افزایش ۵۰۰ درصدی مفاد لایحه

لایحه مربوط به حجاب و عفاف که از سوی قوه قضاییه تهیه شده بود، پس از تصویب در هیات دولت در خردادماه سال جاری با نام «لایحه حمایت از فرهنگ عفاف و حجاب» برای تبدیل به قانون شدن، به مجلس یازدهم ارسال شد و در مجلس نیز تصمیم گرفته شد تا بررسی این لایحه بر اساس اصل ۸۵ قانون اساسی انجام شود یعنی کمیسیون حقوقی و قضایی به جای بررسی در صحن، درباره این لایحه تصمیم‌گیری کند.

کمیسیون حقوقی و قضایی مجلس تغییرات بسیار زیادی در این لایحه ایجاد کرد به نحوی که متن آن از ۱۵ ماده به ۷۲ ماده افزایش یافت. در حقیقت اصلاحات و تغییراتی که کمیسیون قضایی مجلس یازدهم در گزارش نهایی خود از این لایحه مصوب کرد، مجازات عدم رعایت قوانین جمهوری اسلامی در قبال حجاب و مقاومت در برابر مجریان قانون را نسبت به متن اولیه قوه قضاییه و دولت تشدید کرد. تشدید مجازات‌ها و درج موارد جدید با واکنش‌های زیادی مواجه شد، اما مسئله‌ای که پیش از نگاه محتوایی در این باره مورد توجه است، حرکت فراقانونی کمیسیون قضایی و حقوقی در افزایش مواد این لایحه بود و «تغییرات قابل توجه کمی» نخستین ایراد شکلی قانونی در بررسی این لایحه در مجلس یازدهم و کمیسیون قضایی و حقوقی، آن است که از اساس لایحه را از حیز انتفاع ساقط و لایحه دولت و قوه قضاییه را به طرح تبدیل کرده است.

بر اساس آنچه پیش از این اعلام شده بود، این لایحه با ۶ ماده در قوه قضاییه تهیه و بعد از افزودن ۹ ماده توسط دولت سیزدهم، با ۱۵ ماده به مجلس یازدهم رسید. این در حالی است که گزارش کمیسیون قضایی و حقوقی مجلس با ۷۱ ماده نهایی و تصویب و به صحن مجلس آمد که بعد از یک رای‌گیری کلی با همین تعداد ماده به شورای نگهبان ارسال شد. با یک مقایسه ساده ریاضی می‌بینیم که از لحاظ کمی تعداد مواد لایحه رشدی حدود ۵۰۰ درصدی داشته است.

این در حالیست که بر اساس نرم قانونگذاری، عرف روند قانون‌نویسی و البته ضوابط مستخرج از اصول مختلف قانون اساسی و نظر‌های شورای نگهبان و قانون آیین‌نامه داخلی مجلس، مجلس شورای اسلامی مجاز به تغییر لوایح دولت و افزایش میزان و حجم آن تا سقف ۵ درصد است. با این استدلال آنچه در مورد لایحه حجاب و عفاف در کمیسیون قضایی و حقوقی مجلس صورت گرفته و البته در صحن علنی مجلس نیز تصویب شده، تغییرات این لایحه توسط مجلس ۱۰۰ برابر نرم معمول و قانونی است. به عبارت دیگر آنچه در شرایط فعلی به عنوان مصوبه مجلس یازدهم در مورد لایحه حجاب و عفاف برای شورای نگهبان ارسال شده است نه «لایحه» که در حقیقت «طرح مجلس یازدهم» یا به بیان دقیق‌تر «طرح کمیسیون قضایی و حقوق مجلس» آن هم با ۸ عضو است.

مساله میزان اختیارات مجلس در تغییر لوایح مسئله‌ای مهم و حساس و شامل همه لوایح قانونی است که در مورد بودجه و برنامه بیش از دیگر لوایح مورد حساسیت دولت واقع می‌شود، اما در مورد لایحه حجاب با توجه به حساسیت‌های اجتماعی و البته بار سیاسی آن، مورد اعتراض دولت قرار نگرفت.

به عنوان نمونه در مقاله پژوهشی در فصلنامه علمی مجلس و راهبرد، پژوهش مبسوطی در این باره در حوزه لوایح بودجه صورت گرفته تا مشخص شود که ضوابط حاکم بر رسیدگی به لایحه بودجه از دریچه افزایش حجم و رشد میزان کمی لایحه چه اندازه است. این پژوهش با تفکیک و تشریح موارد صلاحیت مجلس در رسیدگی به لوایح بودجه با ذکر این موارد تاکید دارد که حجم لایحه نمی‌تواند در مجلس دستخوش تغییر جدی شود.

نمونه دیگر اختلافات اخیر مجلس یازدهم و دولت رییسی در لایحه برنامه هفتم توسعه بود. مجتبی یوسفی، عضو هیات رییسه مجلس یازدهم در تشریح موضوع این اختلافات درباره تغییرات گسترده این لایحه گفته است که «تغییرات زیادی در لایحه برنامه هفتم ایجاد شده که نمایندگان روی میزان تغییرات مناقشه دارند، متاسفانه در بارگذاری نهایی که صورت گرفت عملا برخی مصوباتی که در کمیسیون تلفیق تصریح شده بود تغییر کرد، برخی مواد و احکام هم اضافه یا کم شدند».

دولت در زمان بررسی این لایحه در کمیسیون تلفیق برنامه هفتم این انتقاد را مطرح می‌کرد که لایحه برنامه هفتم با ۱۱۸ ماده مشتمل بر (۷۲۶ حکم) در تاریخ ۲۸/۰۳/۱۴۰۲ تقدیم مجلس شورای اسلامی شد که از این مجموعه در کمیسیون تلفیق مجلس شورای اسلامی ۱۰۶ حکم حذف، ۲۴۳ حکم اصلاح، ۳۷۷ حکم بدون تغییر و ۹۹۱ حکم جدید در قالب مواد مختلف الحاق شد. یعنی در عمل حجم احکام لایحه ۱۱۸ ماده‌ای دولت نزدیک به ۳ برابر شده است. چهره‌های مختلف در دولت و حتی برخی نمایندگان مجلس در این باره تاکید داشتند که این روند عملا منجر به تغییر ماهیت لایحه شده است، نمی‌توان آن را لایحه بررسی شده دولت در مجلس تلقی کرد.

در مورد لایحه حجاب، اما کلیت مجلس در مقابل این اقدام فراقانونی سکوت کرد و دولت نیز واکنش خاصی نشان نداد. زهره سادات لاجوردی، دبیر کمیسیون فرهنگی مجلس یازدهم مردادماه سال جاری در خصوص بررسی لایحه حجاب و عفاف و افزایش قابل توجه حجم آن در مجلس گفت که «لایحه دولت در خصوص حجاب و عفاف فقط ۱۵ ماده داشت و فقط جرم‌انگاری داشت و بازدارنده هم نبود. به همین دلیل تغییراتی اساسی در لایحه ایجاد کردیم و تعداد آن را ۵۵ ماده افزایش دادیم».

با توجه به آنچه در مورد تغییرات لوایح اقتصادی در مجلس دیده می‌شود و البته منطبق بر سابقه بررسی لوایح، آنچه در قالب مصوبه حجاب و عفاف به شورای نگهبان ارسال شده در حقیقت طرح مجلس در این باره است، چراکه نمی‌توان تغییر حدود ۵۰۰ درصدی در یک لایحه را کماکان لایحه دولت در نظر گرفت. انتظار می‌رود شورای نگهبان با اتکا به همین تخلف شکلی این مصوبه را به مجلس بازگرداند تا اگر نمایندگان مجلس اصرار به ارایه دوباره آن داشتند در قالب طرح تصویب و ارایه دهند.

استناد به اصل ۸۵ یا دور زدن قانون اساسی؟

تصویب لایحه «عفاف و حجاب» بر مبنای اصل ۸۵ قانون اساسی و پذیرش آن از سوی اکثریت اعضای مجلس شورای اسلامی، واکنش‌های گسترده در پی داشته است. بدین‌ترتیب بررسی این لایحه با استناد به اصل ۸۵ قانون اساسی از صحن علنی مجلس خارج و به گروهی از نمایندگان سپرده شد.

اصل ۸۵ قانون اساسی مقرر می‌کند: «سمت نمایندگی قائم به شخص است و قابل واگذاری به دیگری نیست. مجلس نمی‌تواند اختیار قانونگذاری را به شخص یا هیاتی واگذار کند ولی در موارد ضروری می‌تواند اختیار وضع بعضی از قوانین را با رعایت اصل هفتادودوم به کمیسیون‌های داخلی خود تفویض کند، در این صورت این قوانین در مدتی که مجلس تعیین می‌نماید به صورت آزمایشی اجرا می‌شود و تصویب نهایی آن‌ها با مجلس خواهد بود. همچنین مجلس شورای اسلامی می‌تواند تصویب دایمی اساسنامه سازمان‌ها، شرکت‌ها، موسسات دولتی یا وابسته به دولت را با رعایت اصل هفتادودوم به کمیسیون‌های ذی‌ربط واگذار کند یا اجازه تصویب آن‌ها را به دولت بدهد. در این صورت مصوبات دولت نباید با اصول و احکام مذهب رسمی کشور یا قانون اساسی مغایرت داشته باشد، تشخیص این امر به ترتیب مذکور در اصل نودوششم با شورای نگهبان است. علاوه بر این، مصوبات دولت نباید مخالف قوانین و مقررات عمومی کشور باشد و به منظور بررسی و اعلام عدم مغایرت آن‌ها با قوانین مزبور باید ضمن ابلاغ برای اجرا به اطلاع رییس مجلس شورای اسلامی برسد.»

منتقدان این تصمیم مجلس یازدهم پیش‌تر انتقاد کرده بودند که این عمل به معنی آن است که مردم در جریان مباحث مهم مرتبط با زندگی‌شان قرار نمی‌گیرند و برخلاف معمول جزییات روند بررسی نیز از رادیو پخش نخواهد شد.

فارغ از تاثیر این تصمیم بر کارنامه سیاسی مجلس یازدهم و پارادوکس تداوم این شیوه قانونگذاری در بررسی طرح جمعیت و صیانت و در نهایت حجاب و عفاف با شعار محوری مجلس یازدهم یعنی شفافیت، موضوع استفاده از این اصل قانون اساسی در مورد لایحه حجاب نوعی تخلف از قانون تلقی می‌شود.

در متن قانون اساسی قید شده است که «در موارد ضروری» مجلس اختیار استفاده از این موضوع را دارد، اما این موارد ضروری چه دایره‌ای دارند و از اساس بر چه مبنایی مساله ضرورت برای مجلس محرز می‌شود؟

حسین بیات، حقوقدان و عضو هیات‌مدیره انجمن علمی حقوق اساسی ایران در زمان تصویب اصل ۸۵ شدن این لایحه در گفت‌وگویی با هم‌میهن درباره مساله ضرورت گفته است که «در اصول دیگری از قانون اساسی نیز از عبارت اضطرار و ضرورت استفاده شده است. مثلا در اصل ۷۹ که درباره حکومت نظامی است از شرایط اضطراری سخن گفته است. در اصول دیگری نیز از این واژه استفاده شده است. شرایط اضطراری را قانون اساسی تعریف نکرده است. اصل ۸۵ نیز مشخص نکرده است که موارد ضروری که بر اساس آن مجلس می‌تواند قانونگذاری را به کمیسیون‌های داخلی تفویض کند، چیست. مشروح مذاکرات مجلس خبرگان قانون اساسی و نظریات استدلالی شورای نگهبان می‌تواند به شناخت معنای ضرورت کمک کنند. با وجود اینکه در شرایط عادی فرض بر آن است که وضع قوانین باید در صحن علنی رخ دهد و همه نمایندگان مجلس در فرآیند وضع قانون مشارکت داشته باشند، اما تعداد کثیر طرح‌ها و لوایحی که به مجلس ارجاع می‌شود و اولویت‌ها و شرایط ویژه کشور و خلأ قوانین و مقررات و برخی مسائل دیگر تصویب برخی قوانین را در کمیسیون‌های داخلی مجلس اجتناب‌ناپذیر می‌کند. اصل ۸۵ قانون اساسی ناقض دموکراسی و فرآیند قانونگذاری شفاف و پاسخگو در قوه مقننه نیست. اما باید این اصل را به موارد ضروری و شرایط استثنایی و خاص محدود کرد».

مرحوم نعمت احمدی، حقوقدان نیز در مردادماه سال ۱۴۰۰ در یادداشتی درباره مساله ضرورت در استفاده از اصل ۸۵ در روند بررسی طرح صیانت، با طرح این پرسش که مجلس چه ضرورتی برای اصل ۸۵ شدن این طرح احساس کرد، نوشته بود: «پرسش این است، مجلس انقلابی الان درگیر چه طرح و لوایحی است که فرصت آن را ندارد به یکی از مهم‌ترین موسسات تمدنی جدید که با زندگی تک‌تک مردم که نمایندگان مجلس هم به عنوان کاربر فضای مجازی جزو مردم محسوب می‌شوند، بپردازد؟ امروزه فضای مجازی و کانال‌های مختلف آن، در زندگی تک‌تک مردم نقش اساسی بازی می‌کند. تلگرام، واتس‌آپ، فیس‌بوک، اسکایپ و... جزو لایتجزای زندگی مدرن امروزی است که همه مردم اعم از زن و مرد و روستایی و شهری و پیر و جوان با آن سروکار دارند. نمایندگان مجلس و مسوولان لابد از اینترنت پرسرعت بدون مانع برخوردارند و حکم سواره‌ای را دارند که از وضع و حال پیاده بی‌خبر است و نمی‌دانند فلان بنا یا کشاورز و کارگری که با صرف هزینه تلفن به اصطلاح لمسی گرفته، از طریق کانال فیلتر شده تلگرام یا واتس‌آپ سفارش آجر و آهن و دیگر لوازم کاری خود را می‌دهد و کاری به فضای به گفته نمایندگان مسموم و ولنگار مجازی ندارد و از این وسیله ارتزاق می‌کند.»

واقعیت امر این است که از نگاه بسیاری از حقوقدان‌های دیگر نیز اصل ۸۵ با این تفسیر همراه است که در مواردی که برای افکار عمومی حساسیتی وجود ندارد و مساله طرح یا لایحه دربرگیری خاصی ندارد، می‌توان سراغ استفاده از این اصل رفت. کما اینکه در ادوار گذشته مجلس نیز سابقه استفاده از اصل ۸۵ برای طرح‌ها و لوایحی با این حجم حساسیت افکار عمومی وجود ندارد.

از نگاهی دیگر تاکید متن اصل قانون اساسی بر مقوله ضرورت با اصل ۸۵ شدن لایحه حجاب و عفاف در تضاد است به این معنی که هیچ ضرورتی برای بررسی غیرعلنی این لایحه و ارسال آن به کمیسیون قضایی و حقوقی وجود نداشت و همین استدلال می‌تواند برای بازگرداندن مصوبه به مجلس مورد استناد قرار بگیرد.

از نظر تفسیر‌های مختلف از قانون اساسی و البته آیین‌نامه داخلی مجلس مفهوم ضرورت موضوع اصل (۸۵) قانون اساسی محدود به ضرورت تفویض تصویب قانون است و ضرورت وقتی حاصل می‌شود که این نهاد به هر دلیل تفویض تصویب قانون برای پیشبرد بهتر امور را مفید بداند. آیین‌نامه داخلی مجلس شورای اسلامی «شورای نگهبان» را مرجعی می‌داند که باید دلایل و ضرورت تفویض اختیار قانونگذاری را تشخیص دهد. علاوه بر این، شورای نگهبان در چند سال اخیر با نظر‌هایی که صادر کرده است، تایید احراز ضرورت به وسیله مجلس شورای اسلامی را توسط شورا لازم می‌داند. از این حیث انتظار می‌رود شورای نگهبان بر اساس وعده سخنگوی آن مساله ضرورت استناد به این اصل قانون اساسی در ارتباط با لایحه حجاب و عفاف را نیز مورد توجه و بررسی قرار دهد.

هزینه‌تراشی غیرقانونی برای دولت

از دیگر مواردی که شامل نقض قوانین در مصوبه لایحه حجاب و عفاف در مجلس یازدهم می‌شود، مساله بار مالی این لایحه است. بر اساس اصل ۷۵ قانون اساسی طرح‌های قانونی و پیشنهاد‌ها و اصلاحاتی که نمایندگان در خصوص لوایح قانونی عنوان می‌کنند و به تقلیل درآمد عمومی یا افزایش هزینه‌های عمومی می‌انجامد، در صورتی قابل طرح در مجلس است که در آن طریق جبران کاهش درآمد یا تامین هزینه جدید نیز معلوم شده باشد.

علاوه بر درآمد‌های مالی عجیب در این مصوبه که حتی بر سر آن بین دولت و نیروی انتظامی نیز اختلاف جدی رخ داده بود خود اجرای قانون بار مالی جدی دارد. جلیل محبی، از طراحان اصلی این طرح که پیش از این دبیر ستاد امر به معروف و نهی از منکر نیز بوده است در گفت‌وگویی با روزنامه فرهیختگان مدعی شده که اجرای این قانون بار مالی ندارد با این وجود درباره هزینه‌های اجرای این مصوبه در صورت تبدیل به قانون می‌گوید: «قسمت اول که فرهنگی و اجتماعی است، حتما بودجه می‌خواهد و در بودجه ۱۴۰۳ هم باید بیاید. آن ۴۰ ماده‌ای که اضافه شده وظایف دستگاه‌هاست. این قانون قبل از ارایه لایحه بودجه تصویب می‌شود و دولت اجرای آن را باید در بودجه ببیند و این هم در قسمت فرهنگی و اجتماعی است و آنجا وظیفه شورای عالی انقلاب فرهنگی است که این را با دولت ببندد.»

از موارد مورد انتقاد و برجسته شده در ارتباط با تناقض با اصل ۷۵ قانون اساسی در این حوزه تکلیف قانونی برای اختصاص ۱۰ درصد درآمد‌های شهرداری‌ها در حوزه اجرای این قانون است در حالی که تفسیر اصل ۷۵ قانون اساسی می‌گوید که مجلس این اختیار را ندارد که درآمد‌های دولتی یا نهاد‌های زیرمجموعه دولت را بدون اجازه و هماهنگی با دولت کم یا زیاد کند.

تفسیر شورای نگهبان چه می‌گوید؟

علاوه بر این اصل، مساله بار مالی در خصوص مساله تلفیق اصل ۸۵ و اصل ۷۵ نیز در لایحه حجاب و عفاف تخلف محرزی روی داده است. شورای نگهبان در تفسیر اصل ۸۵ تاکید د ارد که چنانچه تصویب چنین قانونی موجب تحمیل بار مالی بر کشور شود، مطرح کردن آن طرح در کمیسیون‌ها خلاف اصل ضرورت است. این تفسیر به روشنی نشان می‌دهد که علاوه بر ایرادات جدی لایحه مذکور در مورد بار مالی که تناقض جدی با اصل ۷۵ قانون اساسی دارد، شیوه تصویب طرح عفاف و حجاب برخلاف تفسیر شورای نگهبان از اصل۸۵ قانون اساسی است و شورای نگهبان از هر طرف که این مصوبه را از نظر شکلی بررسی کند با تناقضات جدی شکلی موضوع با اصول قانون اساسی مواجه خواهد شد. تناقضاتی که تنها راه قانونی مقابل این مصوبه را بازگشت به مجلس قرار می‌دهد.

منبع: اعتماد